对省政协十二届五次会议 1250364号提案的答复

对省政协十二届五次会议 1250364号提案的答复

发布时间：2022-08-11 11:14:05

豫高法督（2022）116号

办理结果：B

尊敬的程刚岭委员：

感谢您一直以来对河南法院工作的关心和支持！您在中国人民政治协商会议第十二届河南省委员会第五次会议期间提出《关于对建筑工程施工合同纠纷案件加强审查》的提案，对法院的审判工作提出了很好建议。我院对您的提案高度重视，对提案反映的问题及建议进行了认真调查研究。现将办理情况答复如下：

一、关于在财产保全过程中避免超标的查封的问题

财产保全，是人民法院在利害关系人起诉前或者当事人起诉后，为保障将来的生效判决能够得到执行或者避免财产遭受损失，对当事人的财产或者争议的标的物，采取的限制当事人处分的强制措施。财产保全的作用，是防止当事人在人民法院作出判决前处分有争议标的物或者处分判决生效后用以执行的财产，保障生效判决得到执行，维护权利人的合法权益。但是，如果人民法院采取财产保全措施不当，会给被保全人造成损害。因此，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零五条规定：“保全限于请求的范围，或者与本案有关的财物。”《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第十五条规定：“人民法院应当依据财产保全裁定采取相应的查封、扣押、冻结措施。可供保全的土地、房屋等不动产的整体价值明显高于保全裁定载明的金额的，人民法院应当对该不动产的相应价值部分采取查封、扣押、冻结措施，但该不动产在使用上不可分或者分割会严重减损其价值的除外。对银行账户内资金采取冻结措施的，人民法院应当明确具体的冻结数额”，对财产保全时禁止超标的查封作了具体规定，体现了财产保全执行时的比例原则。为了规范财产保全措施，防止超标的查封，我们将从以下几个方面开展工作。

（一）加强对财产保全申请的全面审查

人民法院应当严格依照民事诉讼法及相关司法解释的规定，对财产保全申请的必要性加强审查。一是严格按照当事人申请保全的范围出具财产保全裁定，需要保全的财产的金额、种类、数量不能超出申请保全的内容。对当事人在诉讼中申请财产保全的，不论其是否提供足额担保，如果申请保全的金额明显大于诉讼请求的标的，或者明显超出保全必要的，对超出部分应予以驳回。二是加强对保全担保的审查。严格审查保全担保的比例、形式、担保财产的价值以及担保主体的资质和责任承担能力，确保保全担保的真实性。如果发生因当事人申请财产保全不当损害被保全人合法权益的情形，确保提供担保的财产能购填平损害。三是加强对申请人因申请保全错误可能承担侵权责任风险的释明。对于当事人滥用诉权，故意采取申请保全的方法损害被保全人财产权益、商业信誉的，应当在其申请保全时予以严格审查，一经发现则不予保全。对于已经采取保全措施的，及时解除保全，并且告知被申请人有提起财产保全损害责任纠纷诉讼的权利。

（二）审慎采取灵活保全措施

鉴于审判权和执行权的分离，执行部门在具体执行财产保全裁定时，需加强与审判部门的沟通，坚决杜绝超标的金额采取保全措施。要严格按照《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》，在财产保全的执行中贯彻落实善意、文明、比例原则。被保全人有多项财产可供保全的，应选择对其生产生活影响较小且方便执行的财产予以保全。如对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，尽量采取“活封”措施，使查封财产物尽其用，避免社会资源浪费。冻结被保全人银行账户内存款的，应当明确具体冻结数额，不得影响冻结之外资金的流转和账户的使用。冻结多个账户的，可协调当事人和金融机构，将多个账户中的存款归集至一个账户进行集中冻结。尽量避免冻结被保全人的基本账户、纳税及招投标等专用账户，减少对被保全人工资发放、纳税及招投标等生产经营活动的影响。在条件允许的情况下，可以为企业预留必要的流动资金和往来账户。政府对企业进行救助的政策性专项资金以及政府资助企业创新项目的专项资金，要加强统筹协调，强化释明，原则上不采取财产保全措施。查封的在建工程，原则上允许继续建设；查封在建商品房或现房后，在确保能够控制相应价款的前提下，可以监督被保全人在一定期限内按照合理价格自行销售房屋。

（三）及时对被保全人提出的异议或复议进行审查

在实施财产保全过程中，对于被保全人提出的关于超标的查封的异议或复议，应区分情况，及时作出回应和处理。如果审判部门作出的财产保全裁定金额超出了申请财产保全的金额，审判部门应按照复议程序及时审查，对裁定中超标的部分予以变更；如果超标的查封系因执行过程中产生，执行部门应及时立异议案件进行审查，对超标的查封的财产及时解封。严禁对当事人的异议或复议置之不理，或拖延到案件进入执行程序后再予审查，避免因不及时解封给被保全人带来财产损失。

二、关于建设工程案件专业性强、不能以鉴代审的问题

在建设工程纠纷案件办理中，由于工程造价的专业性、技术性，人民法院往往需要委托鉴定机构对建设工程造价进行鉴定，并将鉴定意见作为确定建设工程造价的重要依据。但司法鉴定只是辅助审判工作，协助法院查明某一专业领域事实，对于鉴定所依据的检材的真实性，以及合同约定结算方式、计价标准和计价方法等，仍应当由法院予以认定，人民法院不可将上述问题交由鉴定机构作出决定。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十三条规定，人民法院准许当事人的鉴定申请后，应当根据当事人申请及查明案件事实的需要，确定委托鉴定的事项、范围、鉴定期限等，并组织双方当事人对争议的鉴定材料进行质证。第三十四条规定，人民法院应当组织当事人对鉴定意见进行质证。鉴定人将当事人有争议且未经质证的材料作为鉴定依据的，人民法院应当组织当事人就该部分材料进行质证。经质证认为不能作为鉴定依据的，根据该材料作出的鉴定意见不得作为认定案件事实的依据。为避免“以鉴代审”，人民法院可以先委托鉴定机构对当事人提交的资料进行核对区分，确定无争议的资料和有争议的资料，由双方当事人对无争议的资料进行书面确认。对有争议的资料，人民法院应当组织当事人进行逐项质证，并对证据是否采信进行认定。只有经质证认可或者经人民法院予以认定的资料，才可以移交鉴定机构使用。

另外，人民法院对司法鉴定的采信是建立在对鉴定意见全面审查的基础上，如果司法鉴定意见在形成过程中存在程序问题，或者鉴定意见有违合法性、独立性、客观性、公正性四项原则，人民法院有权不予采信。因此，当事人可以申请专家辅助人出庭，与鉴定人对质，听取专家辅助人对司法鉴定的意见。

人民法院处理案件过程中，应当高度重视鉴定机构和鉴定人的出庭质证，增强鉴定意见庭审质证的对抗性和有效性。鉴定人就出具的鉴定意见出庭接受质询是基本义务，也是审判程序公正性的要求，对消除当事人对鉴定意见的疑惑、帮助法官正确理解鉴定意见，起着重要的作用。省法院下一步将制定鉴定人出庭接受质询的相关文件。

三、关于充分发挥二审法院纠错功能的问题

二审制度的一个重要功能是赋予案件当事人维护其合法权益的救济机会，通过二审法院纠正原审法院的不当判决。因此，二审法院要充分查明案件事实，认真审查法律适用问题，充分保障当事人行使诉讼权利，确保案件得到公正裁判。近几年来，全省法院案件数量持续增加，案多人少的矛盾突出。个别二审法官在巨大的办案压力面前，对案件事实和法律适用把关不严，该改判的不改判，有错不纠，造成二审纠错功能弱化，造成当事人对二审判决仍然不服申请再审，浪费了司法资源，影响了人民法院形象。省法院对该问题高度重视，相继采取了一系列措施，对上述问题予以防范和纠正。一是完善绩效考评制度和错案追究制度，因二审判决错误被再审的，要扣除办案法官绩效成绩；对滥用职权、对证据审查不严造成错案的，给予行政处分，涉及严重违法违纪移送有关部门，对不适合审判岗位的，立即调离；二是建立专业化审判团队，打造专业审判队伍，目前五个民庭已经按照审判专业化运行良好；三是定期召开专题培训会、座谈会、讲评会，对审判实践中遇到的实际问题调研分析并统一裁判思路；四是定期发布具有指导意义的《典型案例》，业务庭根据办案需要在中基层法院内部下发《会议纪要》《案例指引》，对常见纠纷统一认识；五是二审案件慎用发回重审，二审能够查清事实的，依法查清事实进行改判，避免给当事人造成诉累，浪费司法资源；六是开展案件质量评查，并结合信访、督办、交办案件的评查，对办案法官加强监督。

四、关于避免恶意欠薪的当事人假借农民工工资为由主张工程款的问题

建设工程领域，施工企业借用资质，层层转包、违法分包现象较为普遍，少数施工企业和包工头不愿意通过司法途径解决工程款或合同结算纠纷问题，而是借用农民工讨薪名义要求政府部门出面协调，解决工程款结算问题。工程款与农民工工资是两个完全不同的法律概念，法律也明确要求承建单位不得以工程款未到位为由拖欠农民工工资。农民工工资实行实名制之后，一些实际施工人（包工头）仍以工程欠款未结清为由拒付农民工工资，怂恿农民工恶意讨薪，利用政府相关部门向工程欠款方施加压力，以达到催要工程款的目的。《保障农民工工资支付条例》施行后，实行农民工工资专户，成为相关职能部门整治借讨薪名义讨要工程款的重要抓手。农民工工资专户最大的亮点就是把农民工工资和工程款剥离开，打着为农民工讨薪的名义讨要工程款的行为将无路可循。人民法院在建设工程施工合同纠纷案件的审判工作中，将严格按照合同相对性原则，正确认定实际施工人的身份，在依法保护实际施工人合法利益的同时，对打着农民工工资名义讨要工程款的行为，依法予以甄别，不给不良企图的当事人以可趁之机。对假借讨要农民工工资的名义讨要工程款、解决经济纠纷等行为，如有伪造证据，采取拉横幅、爬楼等极端方式讨薪构成违反治安管理行为的，要依照《保障农民工工资支付条例》第五十二条关于“单位或者个人编造虚假事实或者采取非法手段讨要农民工工资，或者以拖欠农民工工资为名讨要工程款的，依法予以处理”的规定，交由公安机关依法进行处理。对此，省法院在2021年出台了建设工程施工合同纠纷案件《会议纪要》，对工程领域涉及实际施工人的纠纷统一了裁判标准，对农民工工资的保护提出了指导意见。

尊敬的程刚岭委员，您提出的上述问题和建议，不仅是对我们工作的关心和支持，也是我们工作的努力方向。您在提案中提到的财产保全、工程造价鉴定、农民工恶意讨薪等问题，我们将作为专门课题进行研究。下一步，我们将通过下发情况通报、会议纪要、工作指引等形式，统一裁判尺度，规范中基层法院的条线审判工作，不断加强对下级法院的审判监督，推进上述问题彻底解决。期待您继续关注河南法院工作，给我们提出更好的意见和建议。

特此答复

河南省高级人民法院

2022年5月23日

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