中国环境立法年度观察报告(2021)

发布时间：2024-12-03 09:45

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　　作者：刘长兴，华南理工大学法学院教授。

　　文章来源：《南京工业大学学报（社会科学版）》2022，21（2）。

　　摘要

　　2021年，中国环境立法在环境法体系化、法律制度建设、地方环境立法等方面取得了明显进展。从环境立法历史发展过程来看，2021年出台的环境法律从形式和实质两个方面推进了环境法的体系化，新出台的环境法律和行政法规在污染防治法和自然资源保护法二分的框架之下发展了环境法律制度体系。国家层面的环境立法展现了环境法体系化发展的方向。2021年地方立法机关新制定各类环境法规249件，覆盖了生态环境保护的各个领域，其中污染防治、生态和自然资源保护仍是环境立法的重点领域，气候变化、人居环境保护等新领域环境立法也有不少成果。总体上，地方环境立法的定位和层级分工日渐明确，区域协同立法等也显示了立法机制的创新，但仍存在创新空间趋窄、立法同质化等问题。环境立法研究反映了环境立法的发展方向。

　　关键词：环境立法；环境法典；环境法律制度；环境地方立法

　　一、引论：中国环境立法的历史与现实

　　环境立法可以追溯到比较久远的历史[1]，而现代意义的环境立法仅在最近半个多世纪有较快的发展，西方在20世纪70年代出现了环境立法热潮，我国的环境立法大概也在同期起步。以1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《环境保护法（试行）》）颁布为标志，我国的环境立法进入快速发展阶段，并且至今仍是我国立法的重点领域，虽然仅有40多年的历史，但已经取得了丰富的立法成果，环境法律体系初步形成[2]。全国人大及其常委会立法中，环境立法超过立法总量的1/10，已经制定了35部环境法律。尽管可能还存在诸多立法空白[3]，但环境保护基本制度、污染防治制度、自然资源利用制度和生态保护制度等都已有法律规定，环境法律体系的基本框架已经建立。地方立法中，环境立法也是热点和重点，更是设区的市制定地方性法规的三大重点领域之一，从数量看是地方立法的主要领域，全国各地已经制定了数量庞大的地方性环境法规，基本建立了环境法律的实施性规则体系，而且创制了不少环境法律制度的具体规则。在此背景下，2021年的中国环境立法是何状况？如何认识和评价2021年的中国环境立法？

　　2021年的中国环境立法发生了一些或显见或隐含的变化，很可能成为中国环境立法进入新发展阶段的起点，其中最重要的无疑是环境法典的编纂进入立法机关的工作议程，并成为学界关注的热点，这必将在很大程度上决定中国环境立法的发展方向，而无论最终是否能够出台中国的《环境法典》。同时，以环境单行法为主的环境立法在2021年继续保持比较活跃的状态，全国人大常委会制定的《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）将于2022年6月1日实施；制定的《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声污染防治法》）将于2022年6月5日取代现行《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《环境噪声污染防治法》）；对《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）进行了个别条文修正。另有国务院出台的两部行政法规《地下水管理条例》和《排污许可管理条例》。以《噪声污染防治法》取代《环境噪声污染防治法》改变了环境立法出台后通常以修订、修正方式逐步发展的模式，在某种程度上也反映了环境立法的转折点可能来临。在地方立法层面，2021年出台的地方性生态环境保护法规数量仍然比较多，延续了近年来特别是地级市获得地方立法权以来的地方环境立法热潮，省级地方性法规、地级市地方性法规、经济特区地方性法规以及自治条例和单行条例出台数量都比较可观，而且立法领域基本覆盖了污染防治、生态和自然资源保护等环境保护基本领域，以及如乡村人居环境等新的生态环境保护领域，从内容上也呈现了一些新的特色。

　　综合来看，2021年的中国环境立法处在可能的转折点上，环境法典编纂提上日程、环境立法也呈现一些新的特点，有必要及时总结环境立法的经验，发现其中可能存在的问题，预测或者提出环境立法发展的思路或者方向。本文基于历史视角观察2021年的中国环境立法，在环境法理论体系框架下分析主要的立法文件，并将其置于环境法体系化的历史进程中进行考察，进而结合环境立法研究的情况对中国环境立法的发展做出评价和预测。

　　二、国家层面环境立法的发展状况

　　通常所讲的环境立法主要即指国家层面的立法，包括全国人大及其常委会制定的环境法律、国务院制定的环境行政法规。如果将视野适当扩大，宪法中的环境保护规范以及环境领域的部门规章、司法解释也可以在非严格的意义上纳入国家环境立法的范围。2021年，国家层面的环境立法基本上仍在改革开放开启的环境法发展轨道上前进，同时也呈现一些新的特点，在此结合国家环境立法的整体情况观察当年的环境立法发展，并兼及环境保护部门规章、司法解释的发展情况。

　　1.环境法律的体系化发展

　　我国现行有效的环境法律都是改革开放后制定的，并且多数经历了多次修改，包括即将生效的法律在内，35部环境法律共计进行了72次修正、修订（包括以正式立法替代试行法、重新制定同领域的法律），特别是20世纪制定的19部法律多数经过了3次以上修改，如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》于1995年制定后，已经经历了5次修正或者修订。而且，除了1979年制定的《环境保护法（试行）》和《中华人民共和国森林法（试行）》（以下简称《森林法（试行）》）分别于1989年和1984年被《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）和《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）替代、《环境噪声污染防治法》即将被《噪声污染防治法》取代之外，环境法律出台后还未有被废止的，这一方面说明了环境法律的相对稳定性，另一方面至少从形式上说明环境立法的范围仍处于扩展过程中，环境法律的内容仍在不断丰富的过程中。

　　在此背景下观察2021年的国家环境法律发展情况，主要呈现两个方面的特点。一是新的环境立法继续出台，即新制定《湿地保护法》。湿地是重要而特殊的自然环境因素，曾长期被忽视，2014年修订的《环境保护法》在环境的定义中增加了“湿地”表述，但针对性的保护制度仍然缺失，制定《湿地保护法》的呼声日高［4］。2021年12月24日全国人大常委会通过的《湿地保护法》对湿地保护进行了专门规定，回应了《环境保护法》中“环境”定义的发展，明确了湿地定义及保护原则，分章规定了湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复等具体制度，并且明确了与《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）等相关法律的适用关系，在大致按照环境要素、自然资源类型分别制定法律的环境立法思路下，进一步完善了湿地保护制度、补充完善了环境法律制度。二是重新制定《噪声污染防治法》取代现行《环境噪声污染防治法》，而不是对后者进行简单修订。除了1979年《环境保护法（试行）》和《森林法（试行）》被相应的正式立法替代之外，改革开放后制定的环境法律都是通过修订或者修正进行制度更新，《噪声污染防治法》的重新制定改变了这一模式，在同一环境保护领域制定新法取代旧法，开启了我国环境法律发展的新模式。由于噪声污染界定、管理体制和规范范围方面存在问题，早已有修改《环境噪声污染防治法》的呼声［5］。《噪声污染防治法》删除了原法名称中的“环境”二字，更加明确规范对象为人为噪声，并将适用范围扩大到农村地区；增加“噪声污染防治标准和规划”专章，对声环境质量标准、规划环境影响评价、声环境质量改善规划等制度进行规定；修改完善噪声污染防治的监督管理制度以及工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声、社会生活噪声的防治制度。总体来看，噪声污染防治制度仍然是在《环境保护法》确定的基本制度框架下细化发展。另外，2021年全国人大常委会对《草原法》进行了个别条文修正，主要是减少了一个不必要的审批，主要内容无实质修改。

　　将2021年的环境法律制定和修改情况放在环境法体系及其发展过程中考察，也体现了我国环境立法发展的基本特点并揭示了其中可能存在的问题，暗含了环境法进一步发展的线索。首先，我国环境立法经过四十多年的发展，已经基本形成了完整的体系框架，环境保护基本法和基本制度立法、污染防治法、生态和自然资源保护法以及环境保护相关法的结构基本完备，但具体要素立法仍处于不断完善之中，《湿地保护法》将湿地作为独特的自然因素进行专门保护，另有《自然保护地法》和《国家公园法》等正在拟议过程中，都遵从了目前为止的环境立法发展路径，环境法体系在形式上仍不断发展。其次，对环境立法进行大修的必要性日益彰显，长期以来环境立法以修正和修订方式发展完善的模式呈现出局限性，难以适应进行重大制度调整的现实需要，《噪声污染防治法》的重新制定回应了这一需求，特别是规范范围的扩展改变了传统上“为城市立法、为工业立法”的环境立法思路[6]，体现了生态文明法治理论的整体观和协同治理方法论[7]，代表了从实质上推进环境法体系化发展的方向。

　　综合来看，2021年的环境法律发展从形式和实质两个方面推进了环境法体系化，说明环境法的体系化发展仍是大势所趋，也是环境法理论和实务界的基本共识。同时，环境法典编纂在学界呼吁多年之后，在2021年正式进入官方视野并启动了准备工作，说明环境法体系化发展已经到了关键节点。可以预见，环境立法仍将在体系化的道路上不断发展，新的单行环境法律也将继续出台，能源法、人居环境立法[8]等环境立法的空白领域仍须尽快推进，已有环境法律的修订任务仍然繁重。事实上，能源法、原子能法制定和《中华人民共和国矿产资源法》修改已经列入2022年立法计划[9]，环境法典编纂也在推进过程中，法律层面的环境立法变革已可期待。

　　2.环境行政法规在重点领域继续推进

　　国务院制定的行政法规是我国法律体系的重要组成部分，环境行政法规在我国环境立法体系中也占有重要地位，2021年国务院出台了两部行政法规。《地下水管理条例》是依据《水法》和《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）制定的最高位阶的地下水管理专门立法，明确了地下水监管部门及其职责，专章规定了地下水调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治等制度，形成了相对完善的地下水管理制度体系。《排污许可管理条例》是2021年公布并实施的排污许可专门立法，立足于实施《环境保护法》等法律中规定的排污许可制度，专章规定了排污许可的申请与审批、排污管理、监督检查等制度，建立了可操作的排污许可制度体系。另外，国务院还发布了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）等政策文件，指导和规范生态环境保护相关工作。

　　从内容上看，2021年出台的环境行政法规都定位于已有环境法律制度的实施性法规，是对环境法律制度的具体化，而且基本上也是在污染防治法和自然资源保护法二分的框架之下进一步展开，但《地下水管理条例》呈现了污染防治与资源保护并重、统一规定于一部法规的特点，一定程度上反映了污染防治制度与自然资源保护制度融合的需求。从环境行政法规的发展情况看，近年来出台的法规基本上都定位于对环境法律规定的制度的实施，两种类型的环境行政法规日渐少见：一是对应特定法规的实施条例，如《森林法实施条例》（替代1986年制定的《森林法实施细则》，2018年最后修订）；二是发挥填补环境法律制度空白作用的法规，如《自然保护区条例》（1994年制定，2017年最后修订）。

　　由此可见，环境行政法规与环境法律的分工日益明确，其定位越来越侧重于构建环境法律的实施制度，而且是相对具体的制度；环境行政法规的法律制度空白填补功能将随着环境法律体系的完善日渐淡化，如《自然保护区条例》在《自然保护地法》出台后将完成历史使命。同时，《地下水管理条例》呈现的污染防治制度和自然资源保护制度融合需求也反映了环境法与自然资源法融合论的观点[10]，但法规章节层次上污染防治制度与资源保护制度仍相对独立，说明二者的真正融合仍非易事，其深层根源值得探究。

　　3.其他全国性环境立法有不同进展

　　生态环境保护领域的部门规章也是全国性环境立法的重要组成部分。据统计，污染防治与生态保护领域的部门规章共计75件，另外自然资源保护领域也有一定数量的部门规章。2021年，生态环境部废止了《固体废物进口管理办法》等规章，制定了《危险废物转移管理办法》等替代原有规章，持续更新具体的环境管理制度。总体上，生态环境保护领域的部门规章以具体的制度实施规则为主，并且近年来主要是对原有规章的更新和修改，范围上拓展不多。

　　司法解释在我国法律体系中本不属于立法的范畴，但可定位为“基于司法经验的造法形式”[11]而具有一定的立法属性，特别是近年来最高人民法院和最高人民检察院关于公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的司法解释，在法律规定相对滞后的背景下，事实上发挥了一定的规则创制功能，为环境法律制度的发展做出了贡献。2021年，最高人民法院出台了《关于审理侵害植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定（二）》（法释〔2021〕14号）以及《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（法释〔2021〕22号）等司法解释，对生态环境保护相关制度进行了具体规定，特别是关于禁止令的规定在环境法上具有创新意义。

　　综合来看，2021年，生态环境保护领域的部门规章和司法解释逐步回归其建立法律实施规则的定位，已经较少发挥环境法律不完备时的规则创制功能，但在个别领域的规则创新仍具有填补环境法律制度空白的作用。

　　4.环境立法的体系化方向日益明确

　　2021年，从法律文件数量特别是环境法律和行政法规的数量来看，全国性的环境立法呈现主题分散、内容分离的特征；但是，将不同效力层次的全国性环境立法放在我国环境法发展历史和环境法律体系中观察，仍可发现国家环境立法发展的体系化发展方向日渐明确。首先，不同层次的环境立法逐步归位，分工明确的环境立法体系已经清晰可见。我国法律体系构建中存在试行立法等实验性模式［12］，在规则创制包括一些基本制度创制上也曾依赖低位阶的立法，环境立法也存在这一模式导致的体系模糊甚至混乱。2021年全国性环境立法基本回归了法律层级分工的体系，环境法律创制基本法律制度，环境行政法规依据基本制度设计操作规则，部门规章等在具体操作规则层次进行细化，呈现了清晰的立法体系化特征。其次，并行格局下的污染防治制度和自然资源保护制度继续发展。2014年《环境保护法》修改后，生态环境保护的基本制度基本定型，而作为环境法两个基本分支的污染防治和自然资源保护还有较多的制度改进空间，2021年环境法律和行政法规的制定或者重要修改都为两部，且分属污染防治和自然资源保护领域，基本反映了环境法律制度体系的结构和发展空间。再次，环境法律制度仍处于创新和拓展过程中。《湿地保护法》将湿地作为相对独立的自然因素进行保护，《噪声污染防治法》将“维护社会和谐”明确为立法目的，以及生态环境保护禁止令规定的出台，从不同侧面、不同层次拓展了环境法律制度规则，丰富了环境法律体系的内容，并逐步改进环境法律制度的结构和规则。

　　同时，环境立法中所显示的制度融合难题、预防性制度实践问题等，也是环境法体系化发展的困难所在。体系性是法律的本质属性［13］，这些问题的解决仍需要提升环境法的体系性，从这个角度看，环境法典编纂在2021年进入官方视野、成为学界热点就不是偶然的，根本原因在于环境法的发展已经到了需要进一步总结、深化的阶段，而法典作为法律体系化的最高形式，是环境法深化发展的可能选择甚至最优选择［14］，2021年的环境立法发展在一定程度上说明或者至少是提出了这一问题。

　　三、地方环境立法的发展状况

　　我国地方立法的定位是“国家立法的重要补充”［15］，是国家治理体系和治理能力现代化的制度依托和重要路径，也为国家法律制度体系提供必要支撑和试验探索［16］。地方环境立法是环境法律体系的重要组成部分，现行有效的地方环境法规约2000件，包括省级地方性法规约800件、设区的市地方性法规（含不设区的地级市法规，下同）900余件、经济特区法规约40件、单行条例近200件；2021年全国出台（含制定、修订和修正）地方环境法规共计476件，其中省级地方性法规166件，设区的市环境地方性法规276件，经济特区法规4件，单行条例30件。在此从立法体系、环境法律体系以及地方环境立法发展等角度对2021年地方环境法规进行重点分析。

　　1.地方环境立法基本情况

　　作为地方立法的重点领域，2021年地方环境法规继续大量出台，特别是省级地方性法规和设区的市地方性法规数量较多，自治州和自治县的单行条例也有一定数量，新制定的环境法规共计249件，其中省级法规56件、设区的市法规177件、经济特区法规3件、单行条例13件。环境保护新领域的法规也开始出现，整体上仍处于立法活跃状态。2021年我国地方环境法规的制定和修改情况见表1。

　　（1）省级环境法规制定和修改情况

　　首先，省级人大常委会长期以来是我国地方立法的主力军，省级地方性法规也是各地实施环境法律、创新和发展环境保护制度的重要途径。2021年我国内地31个省、自治区、直辖市中，除新疆外均制定、修订或者修正了环境法规，总数达到166件。其中新制定法规56件，除黑龙江、江苏、广东、新疆外，大多数省份有新制定环境法规，最多的山东省新制定环境法规达到7件，河北省、湖南省、四川省分别新制定环境法规4件；另外，共修订环境法规19件、修正环境法规91件。法规修改主要限于部分规则的调整，特别是修正往往是批量进行的，一般仅涉及对个别条款的修改，如2021年9月29日广东省人大常委会通过决定对《广东省城镇房屋租赁条例》等九项地方性法规进行修改，其中对《广东省水污染防治条例》的修改仅为“增加一款，作为第二条第二款：‘涉及长江流域的县级行政区域的水污染防治，除遵守本条例外，还应当遵守《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）等法律法规的规定’”。地方性法规修订一般针对单个法规，修改幅度通常比修正要大，2021年全国各省级常委会共修订环境法规19件，其中多地根据新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）对地方土地管理条例进行了修订。新修订的环境法规基本维持了原法规的主要制度，反映了上位法的变化或者生态环境保护实践的新需求，总体上制度创新不多。

　　需要重点关注的是2021年新制定的56件省级地方环境法规。从基本内容看，新法规涵盖了环境立法的主要领域，并且有碳中和等新领域的立法。首先，生态环境保护综合性法规仍有制定，2021年出台了《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《山东省规划环境影响评价条例》和《青海省循环经济促进条例》3件省级法规：其中前者延续了地方生态文明建设立法的思路，并且结合西藏的特点提高了生态文明建设的定位，提升了环境立法的站位和高度，是环境立法中值得关注的新动向；而后两者则是对应国家法律细化操作的制度，是地方环境立法的传统模式。

　　其次，污染防治制度仍是地方环境立法的重点，56件法规中共有16件污染防治法规，分别从土壤污染防治（5件）、固体废物污染防治（含生活垃圾、医疗废物、塑料制品等，共9件）、水污染防治（1件）和机动车噪声污染防治（1件）等角度细化污染防治的具体规则。其中土壤污染防治法规主要是《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）的实施性规定；固体废物污染防治法规的集中出台有落实新《固体废物污染环境防治法》的因素，同时也是基于各地固体废物处理的现实压力；其他类型污染防治制度曾是地方立法的热点，近年来有降温趋势，说明地方实施规则也趋于完备。

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　　再次，生态和自然资源保护仍是地方立法的重要领域，而且法规类型繁多。2021年共有23件省级生态和自然资源保护类法规出台，其中林草资源保护类8件，涉及森林草原防火、草原禁牧休牧、林业有害生物防治（2件）、林长制、沿海防护林、林木种苗管理、天然林保护等主题，都属于林草资源保护的特定领域规则，对上位法制度进行了深化、细化规定；水资源保护类10件，涉及地下水保护、水利工程管理（2件）、节约用水（2件）、河道采砂管理、供水用水管理（2件）、河湖长制（2件）等主题，基本上包括了水资源管理的主要方面，也是细分主题中法规数量最多的领域，表明水资源管理仍是地方关注的重点；绿色建筑法规3件，分别为安徽省、福建省和湖南省制定，延续了近年来各地的绿色建筑立法热潮，表明生态环境保护制度在向日常生活和管理领域延伸，契合了当前绿色生活、绿色消费的发展潮流；另外《江西省候鸟保护条例》是针对特定物种保护的具体规则，《山东省规范海洋渔业船舶捕捞规定》对渔业资源保护的具体制度进行细化，反映了地方环境立法主题细分、规则日益详尽的发展趋势。

　　复次，区域生态环境保护法规日渐成为地方立法的重点，并且出现区域协同立法等新型立法。专门的区域生态环境保护立法在国家法律层面目前仅有《长江保护法》，其内容以资源保护为主，也涉及污染防治，暂归为生态和自然资源保护类；地方的专门性区域保护立法近年逐渐增多，在2021年共有11件省级区域生态环境保护法规出台，其中湖泊水库保护法规6件，特定水域的综合保护立法继续拓展；河流流域保护法规3件，其中2件为四川省和云南省分别制定的《赤水河流域保护条例》，并与2021年5月30日同日发布，成为区域协同立法的典范；另外，《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》将北京市郊的山区界定为“生态涵养区”进行专门立法保护，创新了地方区域保护立法的模式，《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》针对城市沿河滨水空间进行立法，对于人与自然和谐相处模式的创新具有示范意义。

　　最后，生态环境保护新领域的地方法规亦有出台，主要是《天津市碳达峰碳中和促进条例》，这是我国第一部专门规范碳达峰碳中和相关活动的立法，分章规定了基本管理制度、绿色转型、降碳增汇、科技创新、激励措施等内容，对于气候变化相关制度的建立具有开创性和示范性意义。另外，辽宁省和浙江省出台了省级的土地管理法规。

　　从具体内容看，省级环境法规仍主要定位于国家法律制度的落实，总体上对制度创新的追求并不迫切，除了少数新领域立法在制度规则上有所创新和突破之外，多数法规制度主要限于对国家环境法律制度的具体操作规定。特别是法规修改中，主动修改不符合上位法精神的规则、明确与上位法衔接规则的意图更加明显，这表明地方法规在我国法律体系中的定位更加明确，法律实施功能日渐加强、制度创新功能日渐淡化。

　　（2）设区的市环境法规制定和修改情况

　　截止2021年底，我国289个设区的市和4个未设区的地级市均获得了地方立法权，设区的市立法成为我国地方立法的主力，2021年共发布设区的市环境法规276件，其中新制定法规177件，修订法规13件、修正法规86件。设区的市环境法规中新制定法规比例明显高于省级环境法规，这与设区的市获得地方立法权时间不长有关；同时也要看到，修改法规比例超过1／3，表明设区的市法规也进入修改更新周期。设区的市修改法规的特征基本与省级修改法规相同，主要以少量条文修改的修正为主，不再赘述；新制定的177件环境法规大致仍可划分为五类。

　　一是生态环境保护综合性法规。2021年设区的市制定的综合性环境法规数量很少，主要有《厦门市环境保护条例》《宜宾市农村生活环境保护条例》。前者是以新制定法规替代原同名法规，延续了较大市立法史上的综合性环境立法，并非真正的新制定法规；后者以农村生活环境保护为目的，与乡村人居环境治理法规相比具有一定的综合性，实质内容也偏向农村环境卫生管理。

　　二是污染防治类法规。污染防治是设区的市立法的重点，2021年新制定了59件法规，其中大气污染防治法规21件，包括大气污染防治法规7件、扬尘污染防治法规10件（其中1件将秸秆与综合利用一并立法）、机动车尾气污染防治法规4件，扬尘污染防治成为设区的市立法的重要主题；固体废物污染防治法规24件，包括固体废物污染防治综合性法规1件、垃圾分类管理法规12件、建筑垃圾管理法规7件、餐厨垃圾管理法规2件、塑料制品管理法规2件；水污染防治法规6件，包括河流污染防治、污水处理等方面法规；城市市容和环境卫生法规6件；土壤污染防治法规1件；污染管理综合性法规1件，即《淄博市污染源自动监控条例》。

　　三是生态和自然资源保护类法规。各地对生态和自然资源保护的重视反映在立法上，是继续出台相关法规，2021年设区的市共制定了此类法规63件，还不包括专门区域保护法规。其中绿化和公园管理法规16件，公园建设、绿道建设和绿化管理成为环境立法的重要领域；水资源保护类法规23件，饮用水源保护、供水节水制度等是立法重点，还包括水土保持、河道管理等专门立法；林草资源保护法规8件，主要是森林草原防火、古树名木保护等方面的立法；湿地保护法规3件、耕地资源保护法规2件、山体保护和修复法规7件；另外涉及特殊资源保护的法规4件，即《漳州水仙花保护管理办法》《南宁横州市茉莉花保护发展条例》《十堰市绿松石资源保护条例》和《桂林市喀斯特景观资源可持续利用条例》。

　　四是专门性区域保护类法规。2021年设区的市制定了42件专门性区域保护法规，首先是对特定河流流域（14件）、水利工程（2件）、湖泊水库（5件）以及岛屿（3件）的保护条例以及《宿迁市洋河双沟酒产区地下水保护条例》，共计25件；其次是公园景区等保护法规13件，包括景区管理法规6件、湿地公园或者区域保护法规4件、森林公园管理法规2件、地质公园保护法规1件；另外针对特定区域保护的法规有《杭州市淳安特别生态功能区条例》《海口市江东新区生态环境保护条例》《崇左市白头叶猴栖息地保护条例》和《秦皇岛市海岸线保护条例》。值得注意的是区域保护法规中地方协同立法出现较多，吉林省通化市和白山市分别制定了《通化市浑江流域水环境保护条例》和《白山市浑江流域水环境保护条例》，江西省宜春市、吉安市、萍乡市分别出台了《江西武功山风景名胜区—萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区—宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区—吉安市武功山景区条例》，山西省临汾市、长治市、晋城市分别出台了《临汾市沁河流域生态修复与保护条例》《长治市沁河流域生态修复与保护条例》《晋城市沁河流域生态修复与保护条例》。随着生态环境修复日益受到重视，地方立法对生态修复制度的规定渐多，如3部《沁河流域生态修复与保护条例》和《新乡市北部矿山生态保护与修复条例》等。

　　五是生态环境保护新领域立法。2021年设区的市制定特殊环境法规11件，其中农村人居环境法规8件（含乡村清洁条例2件），农村人居环境治理成为地方立法热点；另外，《本溪市绿色矿山建设条例》《温州市气候资源保护和利用条例》《大同火山群保护条例》分别从相对独特的角度对生态环境保护问题进行了规定。

　　（3）经济特区环境法规制定和修改情况

　　经济特区法规曾是地方立法创新的主要阵地，历史上也有较多的环境法规出台，但是随着地方立法权体系的发展以及经济特区功能地位的变化，经济特区立法的重要性逐步下降，环境法规的数量也有降低。2021年，共出台经济特区环境法规4件，即《深圳经济特区生态环境保护条例》《珠海经济特区排水管理条例》《汕头经济特区生活垃圾分类管理条例》以及《厦门经济特区生态文明建设条例》（2021修正）。从地区分布看，除了海南之外的4个经济特区各有1件环境法规出台；从内容上看，2件为综合性的生态环境保护或者生态文明建设条例，2件为具体领域的污染防治条例，生态和自然资源类法规未有更新。

　　（4）自治地方的环境类单行条例制定和修改情况

　　2021年，我国各自治地方的环境类单行条例也有制定修改，共计制定、修订或者修正法规30件，其中新制定13件、修订5件、修正12件。新制定单行条例中，流域水环境保护条例5件，且均为特定河流的区域保护立法，占比最大；市容和环境卫生管理条例2件、乡村清洁条例1件、人居环境综合治理条例1件，人居环境立法仍是重点；涉及污染防治的秸秆焚烧和综合利用条例1件；涉及自然资源保护的森林草原防火灭火条例1件；涉及特殊资源保护的2件，即《广西壮族自治区巴马瑶族自治县长寿资源保护条例》和《云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县古茶树保护管理条例》，体现了少数民族地区特殊资源保护的特殊需求。总体上看，自治地方的环境类单行条例的规范领域与省级环境法规和设区的市环境法规基本相同。

　　从法规规范内容看，2021年地方环境法规的类型概括总结见表2。

　　2.地方环境立法的主要特征与问题

　　从2021年地方环境立法的进展以及文本内容来看，可以发现我国地方环境立法的基本特征以及其中存在的问题，大致可以总结为立法定位、立法分工、立法内容、立法机制、立法创新等几个方面。

　　第一，地方环境立法的定位日渐清晰，实施上位法、建立具体操作规则的特征日益明显。随着国家环境法律体系日趋完善，国家层面已经基本不存在环境领域的立法空白，地方环境立法的任务越来越偏重于国家法律规定的制度的具体实施，立法主题越来越细分和具体，2021年的地方环境立法显示了这方面的变化。同时，实施性定位也限制了地方立法的功能发挥，地方立法冲突、无特色、缺乏权威性等因素导致其在地方治理中的功能弱化等问题［17］也日渐显现，实践中对地方环境立法作用的质疑也时有出现。

　　第二，省级环境法规和设区的市、经济特区、自治地方的环境法规的内容各有侧重，省级立法与市县立法的分工日渐清晰。从法规主题和内容可以明显看出省级立法与市县立法的重点不同，省级环境法规仍相对宏观并与国家法律的对应性更高，而市县立法的主题更加具体、内容更具操作性。但是，省级立法与市县立法的边界仍不够清晰，立法实践中也存在某些设区的市制定的地方性法规越过了立法权限的边界的现象，还需要调整设区的市立法权限的限制模式，建立纵向合理的立法“分权”体制［18］。

　　第三，地方环境立法的覆盖范围广、重点突出。2021年各地环境立法的内容基本覆盖了生态环境保护的所有领域，并且有新拓展的领域和主题。同时，污染防治、生态和自然资源保护仍然是立法的重点，新制定的法规数量分别接近或者超过了总数的三分之一。按环境要素划分，水污染防治和水资源保护方面的法规数量最多，接近总数的三分之一。新领域的立法如气候变化立法、人居环境保护立法也有增加趋势，说明生态环境保护内涵的变化以及立法领域的拓展。但是总体上看，各地的环境立法发展并不平衡，除了客观需求的不同外，立法机关的立场和选择也影响着地方立法的发展。另外，地方立法“同质化”现象［19］也值得关注。

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　　第四，地方环境立法机制不断创新，特别是区域协同立法取得了显著成果。虽然区域协同立法还存在合法性困境［20］，但区域环境保护的客观需求始终存在，区域协同立法是实现区域环境协同保护的有效途径，2021年出现了几个区域协同立法的典型，为区域协同立法积累了经验。但是，立法机制其他方面的改进还未见显著成果，如何提升地方环境立法质量仍需更多的探索。

　　第五，地方环境立法的创新空间趋于狭窄，对立法冲突的刻意避免也限制了立法创新。2021年的地方环境立法创新有进展，体现在新领域立法的推进以及地方特色资源保护法规的制定等方面，但是目前的地方环境立法主要还是在原来的环境法制度框架下发展，虽有新领域立法等方面的尝试，但总体上仍显得创新不足，对环境法律制度发展的贡献有限。

　　3.地方环境立法的新动向与未来发展

　　更加具体来看，2021年的地方环境立法还有一些值得关注的新动向，可能代表或者预示着地方环境立法的未来方向，甚至可能影响国家环境法律的发展。一是综合性生态环境保护立法渐少，并且主题转变为生态文明建设，说明在国家环境法律基本完备的条件下，地方层次特别是设区的市已无必要制定综合性的生态环境保护法规，细分领域的立法才应当是地方环境立法的基本模式。但生态文明建设作为一个新的主题值得地方立法进行尝试，以便总结经验探索环境立法的新方向。二是区域协同立法的经验需要认真总结。2021年出现的区域协同立法都是针对特定区域保护的，其他环境保护领域的立法是否需要各地协同、如何协同也需要进一步探讨，更广泛意义上的区域协同也可能是地方环境立法发展的方向。三是地方环境立法的补充性功能可以更好地发挥。新修改的《中华人民共和国行政处罚法》第十二条第三款首次明确肯定了地方补充性立法的法律地位，标志着国家立法机关对待行政处罚领域地方补充性立法态度的正式转变［21］，也确认了地方立法创新的空间，地方环境立法要充分加以利用、设计创新性规则。四是人居环境保护立法将环境立法拓展至人居环境领域，改变了“自然环境”保护的原本定位，为环境立法继续深化、更细致地介入人与自然关系指明了方向。

　　四、环境立法研究概况及发展

　　我国的环境法研究具有明显的立法论特色，环境立法是环境法研究的重点领域，这与当前环境法发展阶段、环境法的特征以及法学研究的大环境有关。环境立法研究成果在一定程度上能够反映环境立法的发展状况、基本特征乃至发展方向，在此对2021年的环境立法研究进行总结和分析，当可为观察中国环境立法提供独特的视角。由于研究成果统计受各种条件的限制，本文主要以法学核心期刊论文为对象，同时尽量兼顾其他类型和其他刊物相关成果，遗漏在所难免，因此不做定量分析，仅结合立法实践进行定性分析，以期发现环境立法研究的基本动向特别是未来方向。

　　1.热点突出：环境法体系化与环境法典

　　环境法典成为2021年环境法研究的热点，不仅是立法实践发展的必然，更有环境法体系化的内在动因，在此意义上，环境法体系化研究与环境法典研究是同一问题的不同反映。环境法的外部体系与内部体系的研究都有进展［22－23］，环境法典的研究更是取得了丰富的成果，关于中国环境立法法典化模式［14］、中国环境法典的编纂条件及基本定位［24］、环境法典的体系结构［25］等研究都已经展开，“适度法典化”的立法模式选择形成了较为广泛的共识。同时，对中国环境法法典化面临的边界模糊、生态环境法律体系不定型等困难也有学者指出，并且认为汇编型法典编纂或者回到单行法立法思路才是真正的出路［26］。

　　总结起来，学者对于环境法体系化的发展方向基本持赞同态度，但是对于目前环境立法的体系化程度是否足以支持法典化还存在不同判断，导致在环境法典制定上有不同意见。结合中国环境立法的实践发展来看，法典化仍将是环境立法努力的重要方向，但具体路径仍有待进一步探讨。可以预计，关于环境法体系化以及环境法典的研究仍将是未来几年环境法研究的热点，而且将逐步推进到环境法典具体方案和规则设计的研究。相关成果即使不能支撑环境法典的尽快出台，也对环境立法发展具有重要的理论指引意义，必将推动环境立法的体系化发展。

　　2.范围拓宽：环境法律制度与新领域立法

　　环境法律制度研究一直以来是环境法研究的重点领域，2021年的制度研究与新的立法动向结合起来，取得了比较丰富的成果。在环境法律制度方面，关于环境影响评价［27－28］、环境标准制度［29］、环境行政命令制度［30］、环境法律责任制度［31］等的研究继续深化；在生态环境保护新领域立法方面，自然保护地法［32］、国家公园法［33］、能源法［34］、气候变化法［35］等领域的立法研究都有新的成果。另外，关于公益诉讼、环境犯罪和生态环境损害赔偿等制度的研究也有新的成果。

　　综合来看，环境法律基本制度的研究基本框架逐步深入到具体内容，例如对环境影响评价中专业知识与行政权力关系的研究，已经超越了简单的环评程序设计研究；新领域立法的研究以推进相关立法为直接目的，主要从制度定位和规则框架角度展开，为今后相关立法提供了理论支持。将相关研究成果放在环境法体系化的发展进程中来看，不管是基本制度的深化研究还是新领域的立法研究，对于完善环境法律体系都具有重要意义。

　　3.层次丰富：地方环境立法主题多样

　　地方环境立法研究在2021年也取得了一定进展，地方立法研究的成果对于地方环境立法也具有借鉴意义。地方环境立法权限等问题的探讨进一步展开，有学者提出通过“地方性事务”概念来厘定地方立法适合的存在范围、解决部门规章与地方性法规之间的冲突［36］，进一步明确地方环境立法的范围和限度；有学者提出应当创设中央和地方的环保权力分配清单，构建以环境治理为核心的地方环保法制［37］。关于具体领域的地方立法，如生活垃圾分类立法［38］、饮用水源保护立法［39］中的具体问题也有不少研究成果。

　　随着对地方立法相关理论研究的深入以及具体制度研究的细化，地方环境立法也应当可以获得更多的理论支持。但是目前的相关研究成果主题仍比较分散，对于地方环境立法的体系化等问题的研究还有待深入。

　　4.环境立法研究的转向

　　就理论发展而言，年度周期的观察显然偏短，但从2021年的环境立法研究成果中仍可以看到几个方面的特征。一是环境立法研究的法学转向明显。环境法的政策特征导致环境立法与政策密不可分，损害了立法的确定性和可操作性。近年来环境立法研究逐步摆脱政策话语的影响，在具体法律制度层次上更多体现了法学理论的指导，2021年的环境法律制度研究、立法方案构想都更多体现了法学特征。二是环境法的体系化成为关注的重点。以环境法法典化研究为代表，更多的环境立法研究将环境法体系化作为核心命题，不仅将环境法放在法律体系中进行讨论，更注重环境法律制度的内在逻辑和体系化建设，为环境立法质量的提升做出了理论准备。三是环境法律制度研究更加深入和细致。不管是基本制度研究的理论推进，还是立法规则设计的具体构想，都在制度规则层面进行了更加深入和细致的讨论，为环境立法的科学化打下了基础。

　　五、结论与展望

　　中国环境立法经过40多年的发展，已经取得了丰硕的立法成果，2021年的国家环境立法和地方环境立法都在既定轨道上继续前行，也在既有的环境法律制度框架下取得了相当的立法成果，推进了环境法律体系不断完善和发展。国家环境立法所展现的环境法体系化发展方向日渐明确，环境法典编纂正是在此背景下提出的。地方环境立法是环境法律体系的重要组成部分，也逐渐在立法体系中明确了各自分工和定位，继续对国家环境法律的实施作出更加积极的贡献，并且在立法机制、新领域立法等方面取得了有意义的进展。但是同时也要看到，2021年的环境立法并未解决立法分散等长期被诟病的问题，地方立法的创新也受到越来越多的制约，这都需要在今后的环境立法中逐步克服。

　　环境法法典化和地方环境立法的层次化从不同角度明确了中国环境立法发展的体系化方向。借助环境法典编纂进入官方视野的契机，加强环境法体系化的研究，即使不能完成环境法典的制定，也可以为环境法的体系化发展贡献力量，推动形成实质上相互配合、相互支持、相互衔接的环境法律制度体系。在此基础上，地方环境立法要致力于构建多层次的规则体系，以环境事权的层级划分为依凭开展细分领域的环境立法，为环境法律制度的落地贡献力量。

　　参考文献（略）

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