农村法律援助面临的困境与改革

文／福建省泉州市法律援助中心　蔡国美　刘云萍

在我国这个拥有十三亿人口的泱泱大国，农民是一个庞大的阶层，其数量占全国人口的2/3以上。农村的发展和稳定关系到国家的各方面建设。当前农村正处于经济转型和社会变革的关键时期，长期以来积累下来的各种矛盾和不利于农村稳定的各种因素不可避免地要显露出来。对社会弱势群体而言，虽然法律上有维护他们合法权益的具体条文，但在实践过程中却难以眷顾到他们，让他们成为法律实施的死角，而法律援助制度的存在，真正实现了弱势群体在“法律面前人人平等”，意味着法律可以从空中楼阁变为现实，由抽象的社会正义演变为真实的存在。“法律援助不是简单地被看成是维护社会公平和稳定的工具，而是真正保护贫穷者的自由和权利”〔１〕。

社会是不断发展进步的，法律援助的工作重点也应当与时俱进。当前，法律援助应当找准工作重点，理解贯彻有关的惠农政策，调研农民的实际需求，将农民当做法律援助的特殊对象，重点抓好农村法律援助工作，在实际工作中不断提高服务社会主义新农村建设的能力和水平。

一、我国农村法律援助工作面临诸多困境

（一）农村法律援助资源短缺

首先是法律援助人员的短缺。由于城乡发展不平衡，目前中国的法律专业人才主要集中在城市，特别是经济发达地区的中心城市，而广大的农村地区则相对缺乏。因而难以组建专门的法律援助服务队伍，或虽建立了法律援助中心却无专职律师开展援助工作。其次是援助经费短缺。由于农村地区发展比较缓慢，经济比较贫穷，政府财政能力比较弱，不可能提供资金支持，同时由于贫穷，也不可能获得足够社会捐助资金。

（二）农村法律援助对象较特殊

首先是农村中的贫困人口多，需要接受法律援助的人数众多。其次，由于农民整体上文化水平较低，法制观念不强，加上信息闭塞，对国家法律的理解比较狭隘，可能会增加法律援助的风险。比如，一旦法律援助的案件败诉，受援人可能认为是援助人不尽力或有失公正，影响其对法律援助制度的客观评价，甚至可能会为此走上上访之路。

（三）农村法律援助案件的难度较大

首先是由于农村的法律审判机制不完善，加上传统习俗的影响，都会增加案件处理的复杂性。其次，由于大多数农民缺乏法律维权意识，受侵害时，往往不注重收集证据，事后法律援助承办人员取证难度较大。再次，由于侵害农民权益的主体多为县乡政府和失去其农民自治机关原本性质的村委会，而且是以红头文件的形式进行的，更增加了处理的难度。

（四）基层政府的法律援助责任落实和配合问题

在农村，随着人民公社的取消，村民自治制度的实行，以及人民法院等机构的重新有效的独立运作，“派出法庭”的产生等一系列的措施，使得县、乡一级基层政府行政司法手段得到一些改善，政府的治理思路有了很大的转变，但同时政府之间没有更为明确的职责分工，基层政府更多的是为经济发展而不是为公共事业服务，各种基层的司法、行政矛盾逐渐突现，甚至导致中央的一些文件也无法得到有效的贯彻执行。因此，在这种情况之下，法律援助制度在仍然相对贫困的农村是否得到有效实施是我们必须面临的问题。

（五）农民自身的传统观念排斥问题

尽管建国以后特别是改革开放以后中国农村发生了翻天覆地的变化，农民的认识和思想都有所改变，但是城乡二元结构并没有完全被打破，农村熟人社会的结构没有改变，因此乡土中国的传统意识在一定程度上仍然是有其继续存在的土壤的。而乡土伦理的“无讼”、“差序格局”，以及家族意识等往往使得农民与农民之间、农民与企业之间、以及农民与政府之间的矛盾都往往不会采取诉讼的形式解决，更多的解决方法往往是通过人民调解员或私下解决。因此，如何利用农村传统伦理的长处为法律援助服务是我们必须探索的问题。

二、农村法律援助制度的改革

（一）做好对农民的法律援助宣传

农民的贫困，不仅是一种物质贫困，更是一种精神贫困，是一种法律意识贫困。在农村历史传统中，农民行为的指导思想是“礼治”多于“法治”，这深深影响着农民的法律意识。农民之间一旦发生冲突或纠纷，往往是请声望较高的长者来调解，从而保持秩序的稳定，其注重的是相互忍让而不是明辨是非，以法律手段来解决。在广大的农村尤其是经济文化较落后的地区，这仍是农民解决纠纷的方式。他们不知道如何在法律的框架内寻求和保护自己的权利，法律意识薄弱是农民中普遍存在的现象。虽然对农民而言，要求他们掌握各项法律是不切实际的，但是了解一些必要的法律知识对他们保护自己的合法权益而言还是极其必要的。所以针对农民法律意识淡薄的现象，可以通过向农村地区散发法律宣传材料，组织免费法律讲座，开展免费法律咨询等方式向农民宣传法律和法律援助相关问题，提高他们的法律意识。农民的法律素质直接影响到农村依法治理工作的开展，国家、政府一直十分重视法制宣传教育，在组织上、制度上、经费上都给予充分保障。普法教育应该有重点、分对象、多层次、全方位展开。我国现在存在普法布置任务多，但检查落实少的情况，应着重加强这方面工作，落实普法效果。此外，对农民的法律援助宣传要讲究策略：一要注意通俗化，目前有8亿多农民，他们大多文化水平不高，近年来虽然在国家九年义务教育的成果下有提高的趋势，但仍改变不了农民文化素质低的面貌。面对这种情形，要注意法律宣传的语言和手段，尽量使用简单明了的语言。二要注意针对性，农民的主要劳动是为了生存和温饱的需要，对文化知识的渴求和重视程度较低，让他们耐心的了解系统的法律援助体系无疑是不现实的，这决定了对农民法律的宣传要突出重心，着重介绍那些与农民切身利益相关的法律知识和申请法律援助的条件、程序，特别是对有关证据和诉讼时效的注意问题。如村民待遇、行政诉讼、拆迁补偿、宅基地引起的邻里纠纷、家庭暴力、人身损害赔偿等。正如贺卫方教授所言，如果我们把政治、自由、民主解释成和他们密切相关，能给他们带来权利，给他们尊严，给他们发展机会的东西的话，那么我相信，农民们是不会那么冷淡的。只有这样，才能真正增强农民的法律意识，实现法律由“输血式扶贫”到“造血性扶贫”的转变。

（二）弥补法律援助机构设置上的不足

我国的法律援助机构在设置上是采取国家、省、市、县四级模式，在中央设立司法部法律援助工作司、司法部法律援助中心，在县级行政辖区和地级市（行署）设立法律援助机构。在机构设置上只延伸到县区，在农村各乡镇只有司法所和法律服务所，并没有相应的法律援助机构。由于交通不便、信息闭塞，使得最需要帮助而又在农村的农民所拥有的法律援助资源最缺少，形成法律援助的供需矛盾。而“如果放弃传统的道德主义和理想主义的视角，对中国当代的法治发展最具有理论意义的和最具挑战性的一系列问题却是在农村最突出、最显著”〔２〕，这又使我们不能忽略农村法治发展的重要作用。因此，为解决这些矛盾和问题，必须争取相应的措施。而就我国目前实际情况而言，在各个乡镇都设立相应的法律援助机构又是不切实际的，缺乏人、财、物的相关配备，这种机构设置上的应然与实然上的矛盾成为农民享受法律援助的阻碍因素之一。目前，我国各地法律援助工作的普遍做法比较可行，即各县区法律援助机构积极依托司法所成立乡镇法律援助工作站并在村级确定法律援助联络员，组织法律援助专职工作人员和法律援助志愿者配合轮流值班，为基层群众及时提供法律帮助。乡镇法律援助工作站的作用正在逐渐显现。笔者认为，乡镇法律援助工作站的主要职责应该包括以下几项内容：（１）开展法律咨询；（２）负责受理法律援助申请；（３）受上级法律援助机构委托，负责对代书、调解等非诉讼法律援助申请进行审查，并决定是否提供法律援助；（４）协助上级法律援助机构对本辖区法律援助申请人的经济状况进行审查；（５）负责安排本站的工作人员或者指派所在乡镇法律服务所安排法律服务工作者办理法律援助事项，或安排其他社会组织的人员办理法律援助事项；（６）协助上级法律援助机构监督管理本辖区法律援助工作；（７）负责组织、协调本辖区法律援助宣传工作；（８）负责组织管理本辖区村（居）委会法律援助联络员工作；（９）负责收集并上报本辖区法律援助信息资料和统计工作等。

为了乡镇法律援助工作站的长远发展，有必要确定一下其机构设置性质问题。要确定为县区法律援助机构的下派组织还是确定为乡镇人民政府的下属工作机构？笔者认为，定性为代表乡镇人民政府管理和组织实施本辖区法律援助工作的机构更有利。首先，法律援助是政府责任已是不争的事实。既然法律援助的责任主体是政府，那么就不应受行政级别的限制，只要是一级政府就应当承担起法律援助责任。乡镇作为最基层的一级政府，有责任和义务保障本辖区公民尤其是处于贫困线的公民合法权益的实现。其次，乡镇政府履行法律援助责任有利于保持基层稳定，树立当地政府的形象和权威。实践已经证明，法律援助在保障困难群体合法权益，预防和化解重大突发事件和严重影响社会稳定的群体性事件中有其独特的作用。乡镇政府理应把法律援助作为其重要的执政工具。再次，乡镇政府履行法律援助责任更有助于促进基层法律援助工作的发展。目前基层法律援助工作发展的“瓶颈”是人财物等条件的缺乏，要解决这些问题离不开当地政府的积极支持。镇级政府要履行政府职责，必须为法律援助工作提供基本的财政经费支持和必要的机构人员保障，这对推动法律援助工作是至关重要的。而且，法律援助工作是一项系统工程，不仅仅是法律援助机构一家的事，还需要政府各部门、社会相关组织的协助和配合，乡镇政府以其权能优势可以从中起到组织协调监督的作用。以上三方面的条件和优势是县区法律援助机构无法比拟的。

（三）扩大农村法律援助业务范围

农村法律援助业务范围应当具有拓展性。为了达到保护农民权利的目标，对于农民法律援助的范围，除了《法律援助条例》规定的七类事项外，还应当针对当前农民权益遭受侵害的现实，扩大农村法律援助范围，增加有关农民负担方面的事项、侵害农民自主经营权的案件、侵害农民土地承包经营权的案件以及侵害农民选举权方面的案件，应该列为农村法律援助业务案件。

（四）充分发挥非诉讼调解的作用

当遇到纠纷和矛盾时，很少有农民愿意到法院以诉讼方式解决，绝大部分农民希望通过民间调解、找村委会或政府部门及其他方式解决。由于农民自古以来就有“惧讼”和“仇讼”的思想，而且我国长期受封建社会行政与司法合一体制的影响，农民更习惯于用民间调解和通过行政手段解决纠纷，而不愿通过司法途径来解决。而法律援助服务的方式是多样的：诉讼、调解、代书、解答咨询等等，应当针对不同的群体和需求选择相适应的方式。面对农民这样一个特殊群体，法律援助应当充分发挥非诉讼调解的作用。特别是像传统的婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见问题，调解比诉讼更能收到实效。

（五）充分认识法律援助案件质量监督的重要性

法律援助案件质量的好坏直接影响农民对法律援助的信任度。法律援助案件的承办人员要认真做好案件的调查、取证和准备工作，不能因为农民懂得知识少、是弱势群体就敷衍了事，要确保法律援助案件的质量，切实维护受援人的合法权益。由于农民法律援助案件办案时间一般比较长，调查取证的难度相对比较大，政府对此类案件的补助又比较少，致使有些律师往往不愿意接受农民法律援助的案件。因此，为保证法律援助案件的办案质量，就必须对有关人员的行为进行有力监督。首先，应加强自身监督。法律服务机构应重视自身承担的法律援助案件的质量，建立对法律援助案件的质量监督机制，在各个环节加强对案件的监督，建立案件质量的量化标准，完善监督检查措施，确保办案质量。对群体性农民案件及其他重大、疑难案件建立集体讨论制度，审慎对待农民法律援助问题。其次，应强化外部监督。司法行政机关对法律服务机构办理的农民法律援助案件，采取出庭旁听、抽查卷宗、检查评比等方法，督促法律服务机构认真办案，提高法律援助办案的质量，努力保证农民都能得到优质高效的法律服务，使他们的合法权益得到充分的保障。法律援助只有获得了信任，才能让更多的人去了解它、关注它，才能发挥出更大的作用，才能为维护广大农民的切身利益做出更大的贡献。笔者认为，农民间的往来较密切，消息传播面广，如果能切实地为农民办几件成功的案件，比单纯进行法制宣传的效果要好。法律援助的良好口碑在农村中流传开来，不仅可以扩大影响，消除一些农民认为法律遥不可及的偏见，而且还可以改变农民对法律、诉讼的一些认识，提高农民对法律的信仰，减少农民因不懂法而吃亏上当的情况的发生。

（六）发动社会各界广泛参与到法律援助事业中来

“应当说，弱势群体需要社会的全方位帮助和支持，之所以强调法律援助，是因为法律援助是最基本的制度性帮助，是弱势群体所应获得的最低程度的帮助”〔３〕。要形成一种以国家援助为主，社会组织和个人援助为辅的法律援助机制。如果没有国家的全面参与和组织领导，单靠援助机构和社会律师的力量，要形成一种开展全面法律援助活动的有效机制并维持整个法律援助机制的统一、有序运行，不仅是困难的，也是不现实的。而且，还可能导致法律援助活动出现各自为政、孤军奋战、管理失灵、地域发展不平衡的状况。为此，要多向主管部门汇报工作情况，依靠多方面的理解、支持和帮助，形成全社会共同参与的法律援助工作格局。因为法律援助工作是项系统工程，涉及到各个方面，要调动公、检、法、国土、工商、税务、劳动、档案等相关部门及社会保障机构开展法律援助工作，贯彻落实司法部等九部委联合颁布的《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》，建立起联动机制，为法律援助人员办案提供方便，减免相关费用，形成合力，创造良好的法律援助运作环境。此外，目前我国社会大众对法律援助的需求与能够提供的法律援助实际水平还很不相称，特别是农村这片广阔的法律援助需求地带开发后，更需要其他社会力量的有效嵌入。所以，我们不仅要加强法律援助机构工作人员队伍建设，提高队伍素质，也要不断壮大法律援助队伍。要发挥工、青、妇、残等有条件的社会团体的积极性，为特定对象提供法律援助。要与高等法学院校共同制定安排和使用法律专业的学生赴农村开展法律援助的实习和假期实践活动，使他们在把所学知识应用到法律服务过程中，了解农村，服务农村，锻炼自己。

总的来说，法律援助作为一项新的社会法律保障机制在中国出现的时间虽然只有短短的十来个年头，但取得的成绩是有目共睹的，我们同时也看到了各地政府与法律工作者在法律援助制度的实施过程中因地制宜地对它的推动与完善所作出的努力。但是存在的问题也是不容忽视的，特别是在中国农村的实施，还任重道远！为此，我们要找准问题的关键，研究制定出相应的对策，在调研和实践中反复检验、逐步完善。把法律援助这项惠及农民权益的工作作为今后农村法治建设的一个切入口，消除一些农民认为法律与己无关的偏见，有效地提高农民自觉学法、守法、用法意识，推进农村的各项管理工作，为社会主义和谐社会建设中的新农村建设创造一个良好的法治环境。

参考文献：

王林林：《农村社会的纠纷解决途径和法律服务机构——“农村法律援助小组”项目调查报告》，中南财经政法大学研究生学报。

曹建民:《中国农村的法治需求与供给——以法律援助为视角》，中国司法。

陆作人:《浅析法律援助进农村与新农村法治环境的构建》，特区经济。

易向红:《农民权益保护法律援助机制初探》，湖南商学院学报。

颜三忠：《新农村建设必须完善农民权益法律保障机制》，农业考古2006/03。

刘秋菊：《结合区域农民特征浅析农村法律援助》，中国司法2006/11。

叶显伟：《论农村法律援助的实践问题》，中南财经政法大学研究生学报。

龙爱华：《浅谈农村法律援助》，中共伊犁州委党校学报2005/04。

凌湄：《论农村法律援助体系的构建》，中国司法2006/07。

注释：

〔１〕高贞：《论人本观对政府法律援助决策的影响》，载《中国司法》2005年第3期。

〔２〕苏力：《为什么研究中国基层司法制度——〈送法下乡〉导论》，载《法商研究》2000年第3期。

〔３〕赵兴宏、李玮：《弱势群体的权益保护及其法律援助》，载《社会科学辑刊》，2005年第4期。

网址：农村法律援助面临的困境与改革 https://www.yuejiaxmz.com/news/view/40314

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