上海市民政局关于印发《上海市最低生活保障审核确认办法》的通知

沪民规〔2019〕7号

上海市民政局关于印发《上海市最低生活保障审核确认办法》的通知

各区民政局：

　　现将《上海市最低生活保障审核确认办法》印发给你们，请认真按照执行。

　　上海市民政局

　　2019年8月29日

上海市最低生活保障审核确认办法

　　第一章　总则

　　第一条（目的与依据）

　　为进一步规范本市最低生活保障（以下简称低保）审核确认工作，切实保障困难群众基本生活，根据《社会救助暂行办法》《城市居民最低生活保障条例》《上海市社会救助条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条（适用范围）

　　本市低保的申请受理、调查核实、审核确认、资金发放、动态管理及其监督等适用本办法。

　　第三条（职责分工）

　　市民政局是本市低保工作的主管部门，指导、监督本市低保工作。

　　区民政局负责本辖区低保管理及资金发放工作，对街道办事处、乡镇人民政府开展低保工作进行业务指导和监督。

　　街道办事处、乡镇人民政府具体负责本辖区低保的申请受理、调查核实、审核确认、动态管理等工作。

　　街道办事处、乡镇人民政府下属的社会救助经办机构，具体承担低保的相关事务性工作。

　　居（村）民委员会协助做好低保相关工作。

　　第二章　申请及受理

　　第四条（申请条件）

　　在本市共同生活的家庭成员人均可支配收入低于本市低保标准，且符合低保家庭财产标准规定的本市户籍家庭，可申请低保。

　　本市户籍家庭包括：

　　（一）全部由本市户籍居民组成的家庭；

　　（二）本市户籍居民与其在本市共同生活的非本市户籍的配偶、子女组成的家庭。

　　共同生活的家庭成员包括：

　　（一）配偶；

　　（二）父母和未成年子女；

　　（三）已成年但不能独立生活的子女，包括在校接受本科及其以下学历教育的成年子女；

　　（四）其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并长期共同居住的人员。

　　下列人员不计入共同生活的家庭成员：

　　（一）连续三年以上（含三年）脱离家庭独立生活的宗教教职人员；

　　（二）在监狱内服刑、在戒毒所强制戒毒的人员；

　　（三）市民政局依照有关规定认定的其他人员。

　　第五条（低保申请）

　　低保申请以家庭为单位，由申请家庭确定一名共同生活的家庭成员作为申请人，向户籍所在地街道办事处、乡镇人民政府的社区事务受理服务中心提交书面申请及相关材料。申请人也可以通过网上或者向就近的社区事务受理服务中心提交申请材料。

　　申请人申请有困难的，可以委托居（村）民委员会或他人代为提交申请。委托申请的，应当履行相应委托手续。

　　第六条（人户分离家庭受理单位的确定）

　　人户分离家庭申请低保的，根据家庭状况，按照以下原则确定受理单位：

　　（一）家庭成员在实际居住地有户籍的，由该户籍所在地街道办事处、乡镇人民政府受理；

　　（二）家庭成员中全部或多数户籍在同一地的，由该户籍所在地街道办事处、乡镇人民政府受理；

　　（三）家庭成员中未成年子女户籍和父母（或监护人）户籍不在同一地点的，由该家庭父母（或监护人）户籍所在地街道办事处、乡镇人民政府受理；

　　（四）家庭成员中夫妻户籍不在同一地点的，由女方户籍所在地街道办事处、乡镇人民政府受理；

　　（五）属于“集体户口”、“社区公共户”的家庭或个人，由集体户口或社区公共户所在地街道办事处、乡镇人民政府受理；

　　（六）因各种原因在户籍迁出后未落实到迁入地的家庭或个人，由其户籍迁出地街道办事处、乡镇人民政府受理。

　　同时符合上述两个以上原则的，按照上述先后顺序确定。

　　第七条（申请材料）

　　申请人申请低保时，需提交以下基本材料：

　　（一）如实填写并签字确认的《上海市最低生活保障申请表》；

　　（二）申请人身份证或户口簿等身份证明材料。

　　需要进一步认定家庭成员基本情况及家庭经济状况的，街道办事处、乡镇人民政府可要求申请人在调查核实阶段提供符合规定要求的相关材料，申请人应予配合。凡是可以通过电子证照库共享的证明材料，不再要求申请人提供。

　　第八条（申请人义务）

　　申请人应当履行以下义务：

　　（一）申请人及其家庭成员要履行授权核对的相关手续，共同授权街道办事处、乡镇人民政府及核对机构调查其家庭经济状况；

　　（二）承诺所提供的信息真实、有效、无虚假欺骗和隐瞒；

　　（三）对相关部门的调查核实工作予以支持配合；

　　（四）申请家庭中符合就业条件尚未就业的人员，需先到公共就业服务机构进行就业登记，并自愿接受街道办事处、乡镇人民政府提供的就业培训、就业介绍。

　　第九条（受理程序）

　　街道办事处、乡镇人民政府应当对申请人或者其受托人提交的基本材料进行审查，材料齐备的予以受理，将信息录入上海市民政局救助信息管理系统，并发放《上海市最低生活保障申请受理单》。

　　第三章　调查核实

　　第十条（调查核实）

　　街道办事处、乡镇人民政府应当委托居民经济状况核对机构，对申请人的家庭经济状况进行核查，可视情采取入户调查、邻里访问、信函索证等方式，调查核实申请人家庭实际生活状况。对争议较大的申请家庭，还可进行民主评议。

　　第十一条（经济状况核对）

　　街道办事处、乡镇人民政府应当自受理申请后2个工作日内，委托居民经济状况核对机构（以下简称核对机构）对申请人家庭进行家庭经济状况核对。

　　核对机构一般应当自接受委托之日起12个工作日内完成核对，并出具核对报告。

　　街道办事处、乡镇人民政府收到核对报告后，对需要进一步查证的信息，申请人应当配合。

　　第十二条（其他调查核实方式）

　　调查核实申请人家庭实际生活状况，可按以下方式进行：

　　（一）入户调查。调查人员到申请人家中了解、核实其家庭收入、人员结构、财产情况和吃、穿、住、用等实际生活状况。入户调查结束后，调查人员应当填写《上海市最低生活保障入户调查表》，并由调查人员和申请人（被调查人）分别签字。入户调查至少由2名调查人员参加，可以委托居（村）委会或通过购买服务的形式实施。

　　（二）邻里访问。调查人员到申请人所在社区，通过走访居（村）民委员会和社区群众，了解申请家庭收入、财产和实际生活状况。

　　（三）信函索证。调查人员以信函方式向相关单位和部门索取有关证明材料。

　　（四）民主评议。民主评议由调查人员、居（村）党组织和居（村）民委会成员、熟悉该居（村）民情况的党员代表、居（村）民代表等参加，参与民主评议的人数为奇数，不得少于7人，其中居（村）民代表人数不得少于参加评议总人数的三分之二。民主评议按照宣讲政策、介绍情况、现场评议、形成结论、签字确认的环节进行。

　　人户分离的申请家庭需要进行入户调查、邻里访问、民主评议的，由申请人实际居住地街道办事处、乡镇人民政府根据负责审核确认的街道办事处、乡镇人民政府的委托组织实施。

　　第十三条（初审及公示）

　　调查核实后，街道办事处、乡镇人民政府提出初审意见。符合条件拟给予救助的，在申请家庭所在地的居（村）民委员会设置的居（村）务公开栏进行公示，公示期为7天。公示中应当保护低保对象个人隐私，不得公开与低保申请无关的信息。

　　人户分离的申请家庭，由负责审核确认的街道办事处、乡镇人民政府提供公示内容，委托实际居住地街道办事处、乡镇人民政府进行公示。公示结束后，实际居住地街道办事处、乡镇人民政府应及时反馈公示情况。

　　第四章　审核确认与资金发放

　　第十四条（审核确认）

　　公示结束后，街道办事处、乡镇人民政府在2个工作日内提出审核确认意见。确认给予的，发放《准予上海市最低生活保障通知书》；不予确认的，发放《不予确认上海市最低生活保障通知书》，书面告知申请人或者其受托人不予确认的理由和依据。

　　第十五条（低保金发放）

　　低保金自确认之月起按月定期发放，原则上依托上海市民政资金内控监管平台通过银行等代理金融机构实行社会化发放，直接支付到低保家庭指定成员的银行卡账户。

　　特殊情况需要通过现金形式发放的，需低保家庭指定的家庭成员签字确认，确有困难需要委托他人代签的，需注明关系。

　　第十六条（发放银行卡的管理）

　　低保家庭更换低保金发放银行卡的，持卡人及时到社会救助经办机构提供相关材料，并签字确认。确有困难的，经社会救助经办机构核实，可以凭本人签字确认的委托书委托他人代办。

　　第五章　动态管理

　　第十七条（定期复核）

　　街道办事处、乡镇人民政府应当根据低保家庭情况进行分类管理，对低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况进行定期复核，并根据需要进行抽查。对家庭成员中有重病、重残人员且收入等状况基本无变化的低保家庭，每年复核一次；对短期内家庭经济状况和家庭成员基本情况相对稳定的低保家庭，每半年复核一次；对收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭，每季度复核一次。

　　街道办事处、乡镇人民政府对低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化，但仍符合低保条件的，继续实施救助并及时调整救助金额，发放《上海市最低生活保障金变更通知书》；对不再符合低保条件经查证属实的，停止救助，发放《停止上海市最低生活保障通知书》。

　　第十八条（救助渐退）

　　低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，家庭成员应当及时告知街道办事处、乡镇人民政府。

　　低保家庭中就业年龄段、有劳动能力的成员实现就业，导致其家庭人均可支配收入发生变化，主动申报收入变化情况的，可以按照本市有关规定，在一定期限内继续享受相应的社会救助待遇。

　　第十九条（低保转移）

　　低保家庭户籍发生变动的，应当及时办理受助资格的转移手续。

　　转移范围在本区的，由街道办事处、乡镇人民政府办理转移手续；跨区的，由区民政局办理转移手续。

　　迁出部门在办理迁出转移手续时，应当支付当月和下月的救助金。迁入部门应当做好服务，按照程序及时办理迁入手续，并从第三个月起发放救助金。

　　第二十条（低保停止）

　　低保对象有下列情形之一的，街道办事处、乡镇人民政府应当对家庭或个人作出停止救助的决定，发放《停止上海市最低生活保障通知书》：

　　（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取低保的；

　　（二）不再符合低保条件的；

　　（三）拒绝配合对其家庭人口、收入、财产等状况进行核查的；

　　（四）在救助期间参与赌博、吸毒等违法活动的；

　　（五）存在与其收入水平不相符的高消费行为且无法说明正当理由的；

　　（六）家庭成员有劳动能力及条件，无正当理由连续3次拒绝接受公共就业服务机构介绍的与其健康状况、劳动能力相适应的工作的。

　　第六章　管理与监督

　　第二十一条（信息查询机制）

　　市、区民政局应当每季度公布辖区低保对象数量及救助资金支出情况，并建立面向公众的低保对象信息查询机制。

　　第二十二条（社会监督）

　　市、区民政局及街道办事处、乡镇人民政府要向社会公布监督、举报电话，主动接受社会和群众对低保审核确认工作的监督、投诉和举报。

　　对低保对象存在本办法第二十条规定的行为的，以及低保经办人员违法违规的实名举报，应当逐一核查，并及时向举报人反馈核查处理结果。

　　申请人或者低保对象对街道办事处、乡镇人民政府作出的不予确认、减发、停发低保等具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二十三条（监督检查）

　　市、区民政部门应当加强对低保工作的监督检查，完善相应的监督管理制度，每年随机选取一定数量的对象，查看程序是否规范，对象是否符合条件、档案是否齐全，发现问题的及时纠正。

　　第二十四条（违规处罚）

　　对采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取救助资金的，街道办事处、乡镇人民政府应当在停止救助的同时，及时移送区民政局依法进行处理。区民政局根据《上海市社会救助条例》第五十四条的相关规定，责令其退回非法获取的救助资金，可以处非法获取的救助款额一倍以上三倍以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安部门依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。违法人员有关信息纳入本市公共信用信息平台，由相关部门按照规定实施相应惩戒措施。

　　第七章　附则

　　第二十五条（难以判定或处理的情形）

　　本办法执行中，街道办事处、乡镇人民政府对难以判定或处理的情形要及时上报，由上级民政部门依照规定予以指导明确。

　　第二十六条（施行日期及有效期）

　　本办法自2019年10月1日起施行，有效期至2024年9月30日。

《上海市最低生活保障审核确认办法》的政策解读

　　一、文件背景

　　最低生活保障事关困难群众衣食冷暖，是维护困难群众基本生活权益的基础性制度安排。自1993年上海率先在全国探索开展城镇低保制度以来，审核确认程序不断完善，有效保障了困难群众的基本生活。但低保的审核确认程序主要依据1996年的《上海市社会救助办法》及后续的若干补充规定，政策碎片化，尤其是2019年5月1日《上海市社会救助条例》正式实施，《上海市社会救助办法》即将废止。另外，随着“全市通办”“一网通办”的推进，需要对低保的审核确认程序进一步优化，以便利困难群众，规范救助管理。

　　二、起草过程

　　2019年，市民政局将出台《审核确认办法》作为年度重点工作，作为“不忘初心、牢记使命”主题教育调研课题的重要内容，开展了一系列调研活动，召开了多次座谈会。拟写完成初稿后，又多次征求区民政局意见及部分街道、乡镇建议，并经局长办公会议审议通过。

　　三、主要内容

　　《审核确认办法》共七章二十六条，包括总则、申请及受理、调查核实、审核确认与资金发放、动态管理、管理与监督、附则，并研究修改、制定了一批行政文书，注重贯彻落实《上海市社会救助条例》，力求于法周延、于事简便、内容完善、机制优化、流程规范。对比以往的审核确认工作，主要有以下改变：

　　（一）关于职责分工。为进一步加强资金内控管理，根据民政资金内控监管平台推进要求，明确区民政局负责本辖区低保管理及资金发放工作，改变了原先低保资金由街道发放的做法。

　　（二）关于申请的资格条件。根据《上海市社会救助条例》，规定“在本市共同生活的家庭成员人均可支配收入低于本市低保标准，且符合低保家庭财产标准规定的本市户籍家庭，可申请低保。”同时，明确“本市户籍家庭包括：（一）全部由本市户籍居民组成的家庭；（二）本市户籍居民与其在本市共同生活的非本市户籍的配偶、子女组成的家庭。”另外，由于申请低保的家庭情形多样，对“共同生活的家庭成员”的界定主要是采用了民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》的规定。

　　（三）关于申请程序。一是按照《社会救助暂行办法》、《上海市社会救助条例》的要求，以“户主”作为申请人，改为“由申请家庭确定一名共同生活的家庭成员作为申请人”。二是减少了申请需提交的基本材料。明确凡是可以通过电子证照库共享的证明材料，不再要求申请人提供。对需要进一步认定家庭成员情况及经济状况的，街道办事处、乡镇人民政府可在调查核实阶段要求申请人提供相关材料。三是根据本市“全市通办”、“一网通办”的要求，明确申请人可以通过网上或者向就近的社区事务受理服务机构提交申请材料。

　　（四）关于调查核实程序。调研中，基层反映随着居民经济状况核对的不断发展，其他调查核实的方式用得比较少。另外，在特大都市的城区，人际关系陌生化，邻里访问等调查核实方式的效果也不明显。因此，在《审核确认办法》中规定“街道办事处、乡镇人民政府应当委托居民经济状况核对机构，对申请人的家庭经济状况进行核查，可视情采取入户调查、邻里访问、信函索证等方式，调查核实申请人家庭实际生活情况。对争议比较大的申请家庭，还可进行民主评议。”对入户调查、邻里访问、信函索证等不做硬性规定，由各街道根据对象实际情况采取相应的方式。

　　（五）关于资金发放。为加强资金管理，确保发放到位，对低保金发放，明确要求“原则上依托上海市民政资金内控监管平台通过银行等代理金融机构实行社会化发放”。同时，对“低保家庭更换银行卡”流程专门做了规定。

　　（六）关于定期复核。目前，对低保对象基本是每3个月复审一次。调研中基层认为，很多低保对象是经过严格审核进入的，而且大部分属于老、弱、病、残对象，短期内家庭经济状况不会发生大的变化。复审周期过短不仅增加了基层的工作量，提高了行政成本，也增加了救助对象的义务。因此，在定期复核中通过分类进行精细化管理，“对家庭成员中有重病、重残人员且收入等状况基本无变化的低保家庭，每年复核一次；对短期内家庭经济状况和家庭成员基本情况相对稳定的低保家庭，每半年复核一次；对收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭，按季度复核。”同时，要求市、区民政部门加强对低保工作的监督检查，规定“每年随机选取一定对象，查看程序是否规范，对象是否符合条件、档案是否齐全，发现问题及时纠正。”

　　（七）关于行政文书。根据《民政部办公厅关于进一步规范完善最低生活保障行政文书使用工作的通知》（民办发〔2019〕10号）要求，修改、制定了一批规范性行政文书，对相关的行政文书尤其是《上海市最低生活保障申请表》作了进一步的修改，主要是“一减一增”。“减”的是申请人的基本信息、收入、财产等内容的填写，方便困难群众，比如收入不再细分为工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入，而是归并为可支配收入。增的是“其他法定赡、抚、扶养关系成员”的信息，同时拟对不共同居住的法定赡、抚、扶养关系成员的收入进行核对，以计算赡、抚、扶养费用。主要是考虑到社会救助应该树立价值导向，强化家庭责任，避免“子女高收入，老人吃低保”的现象。基层也反映，赡、抚、扶养费用的计算是收入认定的难点，也是矛盾的冲突点，希望能够对不共同居住的其他法定赡、抚、扶养关系成员的收入进行核对。民政部也希望各地在这方面有所突破和创新。尤其是对收入、财产等合并填写，同步优化了最低生活保障系列行政文书模板。

　　此外，《审核确认办法》还对低保停发的情形以及信息查询、社会监督等作了相应规定。

　　四、施行日期

　　办法自2019年10月1日起施行。

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