《巴黎协定》下国际碳排放权交易机制建设进展与挑战及对我国的启示

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《巴黎协定》下国际碳排放权交易机制建设进展与挑战及对我国的启示

引言

    2020年以来，全球气候治理体系进入了以《巴黎协定》为核心的新阶段，其重心逐步由规则谈判转向落地实施。建立、运行国际碳排放权交易机制（以下简称“国际碳交易机制”）成为《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)等气候治理框架下的重要着眼点，尤其在国际社会对碳中和等理念关注度不断提升、气候行动力度持续强化的背景下，国际碳交易机制作为灵活机制对缔约方兑现碳减排承诺的重要性有望上升。在2019年联合国马德里气候变化大会上，各方未能就《巴黎协定》第六条实施细则达成一致，原定于2020年举办的第26届联合国气候变化大会受新冠肺炎疫情影响延期至2021年；同时，国际航空碳抵消和减排计划(CORSIA)等其他国际碳交易机制谈判、实施受疫情影响也有所迟滞和调整，这些变化为缔约方评估国际碳交易机制可能产生的影响带来挑战。

    值得注意的是，经历了长期、多轮次磋商后，主要国际碳交易机制的总体框架、基本原则等结构性要素已基本确立，为分析2020年后国际碳交易机制的发展趋势提供了基础。总体来看，当前该领域的研究一方面集中于根据议题谈判案文等分析相应国际碳交易机制的形态与结构，识别下一阶段谈判和实施的难点；另一方面则关注某一机制对不同国家、行业的影响，提出潜在的应对策略。有关国际碳交易机制之间的互动形式及其对各方减排目标潜在影响的研究则比较有限，难以为各方协调不同机制下的碳减排要求提供支持。因此，本文基于既有研究和谈判案文，梳理主要国际碳交易机制建设进展，分析机制间区别与联系、识别主要影响，并结合产业发展等提出中国应对该挑战的着眼点。

国际碳交易机制建设进展

    长期以来，国际碳交易机制的建设和运行受到了国际社会的广泛关注。1997年达成的《京都议定书》设立了清洁发展机制(CDM)、联合履约机制(JI)、国际排放交易机制(IET)三类市场机制，为碳减排成果在各类缔约方之间实现跨境转移提供了渠道。除承担碳减排责任的单位参与外，还吸引了巴克莱银行等国际投行和其他类型的主体参与。然而，受全球经济增长乏力、《京都议定书多哈修正案》迟迟未生效等因素影响，在以CDM为代表的《京都议定书》下的市场机制运转陷入了困境。在此背景下，标志着全球气候治理新共识的《巴黎协定》为2020年后国际碳交易机制发展提供了框架；同时，国际民航组织、国际航海组织(IMO)也在审议和推动利用市场机制降低国际民航、航运业产生的碳排放，拓展了2020年后国际碳交易机制的空间。

《巴黎协定》下的市场机制

    《巴黎协定》第六条规定，将设立两类国际碳交易机制，即6.2条所设“合作方法”( cooperative approaches)和6.4条所设机制（以下简称“可持续发展机制”），缔约方可自愿选择相关机制来实现碳减排指标跨境转移。

    在机制定位方面，合作方法为开展多边、双边碳交易合作提供了框架和基本原则，并未限定合作活动的实施方式；可持续发展机制则聚焦于项目级碳减排成果转移，与《京都议定书》下CDM机制具有一定的相似性，为减排项目开发、减排量认证和交易等提供了指导与规范。这意味着两个机制对运行监管的需求存在明显差异，可持续发展机制出于维持碳减排项目质量等考虑，将在《巴黎协定》缔约方会议(CMA)指导下建立专门的监管机构，保障其能够在统一、公开的标准下运行，可持续发展机制具有较强的集中监管特征；相比之下，合作方法的监管要求则较为宽松，暂未要求建立统一的监管机构。在市场收益使用方面，可持续发展机制下活动产生的部分收益被要求用于负担行政开支以及支持发展中国家缔约方开展适应工作；合作方法则缺少对其活动收益用于上述用途的授权。此外，鉴于《巴黎协定》在2020年后进入实施阶段，  《京都议定书》下CDM机制向可持续发展机制过渡亦是各方关注的焦点，这也意味着可持续发展机制将面临更多的“历史问题”。

    为维护环境完整性，保证碳减排指标不被双重计算是实施两类市场机制的共同基础，即在市场机制下产生、交易的碳减排指标只能被一方用于实现国家自主贡献目标。相对而言，合作方法有关实现该条件的方式比较清晰，其提出将通过“相应调整”的方式避免双重计算风险，即当碳减排量跨境交易发生后，减排指标购入方可在核算其国家自主贡献目标完成情况时减去该部分碳排放量，出售方则须在核算时加上该部分碳排放量。可持续发展机制则仅就避免双重计算提出了原则要求，没有明确具体、可操作的落实方式，导致该机制下交易活动也成为现阶段谈判中的主要分歧点。

国际行业组织主导的碳减排市场机制

    国际民航组织(ICAO)下的碳减排市场机制

    在《巴黎协定》通过不到一年的时间内，ICAO通过了包括CORSIA在内的一揽子决议，决定将建成全球首个行业性碳减排市场机制。根据决议，ICAO将在2021-2035年分三个阶段实施CORSIA，即试验期(2021-2023年)、第一阶段（2024-2026年）及第二阶段（2027-2035年）。其中，试验期和第一阶段各国可自愿参加，发达国家应率先参与；第二阶段则要求国际航空运输量占全球国际航空运输量的份额高于0. 5%以上的国家或国际航空活动全球累计占比90%以上的国家参与，仅部分最不发达国家(LDCs)、小岛屿国家(SIDs)、内陆发展中国家(LLDCs)等不在此列。

    在机制的具体设计上，CORSIA旨在通过航空公司购买碳减排指标，以抵消其超额排放的模式，实现2020年碳中性增长的目标。原计划拟采用2019-2020年全球民航排放的均值作为行业基准，后因疫情影响将基准调整为2019年排放水平，航空运营商特定年份需抵消的碳排放量将在依据该基准的前提下主要基于“祖父法”确定。在可用的碳减排指标方面， ICAO认可了包括中国温室气体自愿减排计划在内的6个合格碳减排项目体系，其可为CORSIA试验期提供合格的碳减排指标。

    国际海事组织(IMO)下的碳减排市场机制

    IMO早在2006年就开始对市场机制进行审议，但鉴于针对航运建立碳市场机制的复杂性、敏感性，于2013年搁置了该议题审议。2018年，IMO通过国际海运船舶温室气体碳减排初步战略，提出了到2030年全球船队平均能效较2008年提升4096，以及到2050年全球船队年碳排放总量较2008年减少50%的目标。为实现上述目标，初步战略列出了包含市场机制在内的20余项短、中、长期候选措施，留待后续5年审议。值得注意的是，欧盟在2019年年底发布的《欧洲绿色协议》中提出，拟将航运业纳入欧盟碳交易市场，此举将倒逼IMO对市场机制审议提速，反映出部分缔约方对于在 IMO减排框架下推行国际碳交易机制的强烈诉求。

国际碳交易机制之间的区别与联系

    综上所述，2020年后的国际碳交易机制框架总体上将由UNFCCC主渠道下缔约方碳减排市场（以下简称“主渠道碳市场”）和ICAO等国际行业组织建立的碳减排市场（以下简称“行业碳市场”）构成，两者在目标、对象、实施等方面既存在一定的差异，也具有密切联系。

    主要区别

    关于重要事项决策。主渠道碳市场作为《巴黎协定》下的制度安排之一，相关事项决策遵循协商一致原则，各方诉求能够得到充分反映；行业碳市场相关事项决策则遵循“少数服从多数”原则，虽然具有较强的代表性以及相对较高的决策效率，但对各方意见的包容性相对较弱。

    关于管控对象。主渠道碳市场是促进《巴黎协定》下兑现碳减排承诺的政策工具，旨在促进享有主权国家地位的缔约方管控其主权边界内碳排放；相比之下，行业碳市场则聚焦于航空、航海等领域国际航段产生的碳排放，该部分排放难以由主权国家独立管理。

    关于目标设定。主渠道碳市场所服务的碳减排目标是在国家自主贡献模式下制定的，目标类型、范围、程度等关键因素由各缔约方视情自主决定，具有较强的“自下而上”特征；行业碳市场减排目标则更倾向于全行业实施统一要求，约束力较强，具有一定的“自上而下”特征。

    关于实施方式。得益于管控对象标准化程度较高等特点，行业碳市场运行倾向于集中、统一的模式；主渠道碳市场则在设立了集中度较强的可持续发展机制外，还提供了合作方法等灵活度较高的机制安排，拓展了各方在碳交易领域的政策选择空间。

    关于碳减排成本分担。主渠道碳市场下碳减排成本较高的行业可以通过购买碳减排成本较低的行业产生的相对廉价的碳减排指标来完成履约任务，使降碳压力在行业间有效传导。行业碳市场覆盖范围相对单一，在灵活机制有限的情况下，其行业碳减排压力难以由其他行业分担。

    主要联系

    一是目标之间的联系。无论是 UNFCCC框架还是ICAO等国际行业组织下推行的市场工具，政策出发点都在于支持2℃温升等全球气候治理目标的实现。从推动国际应对气候变化共同事业的角度出发，两类碳市场机制下形成的单位碳减排成果对控制全球温升趋势所产生的效用是基本“等价”的，这也意味着两者在政策导向、实施效果等领域趋同。

    二是谈判进程之间的联系。作为应对气候变化的主渠道，UNFCCC框架下市场机制的谈判与实施为其他国际行业组织开发类似的市场政策工具提供了方向与指导，奠定了跨境交易的基调与框架；行业碳市场则相对聚焦于行业排放特征等开展相应的框架规则磋商。两者在交易核算等方面存在交叉事项，使得双方谈判进程之间产生联系与互动，其中一个谈判取得的进展和结果可能对另一个进程产生直接影响。

    三是运行实施阶段的联系。一方面，鉴于CORSIA要求控排单位通过购买碳减排指标等方式抵消其超额碳排放量，相关碳减排指标并不局限于在本行业内产生，这将促使利用主渠道碳市场相对丰富的碳减排指标资源来完成履约任务成为行业碳市场下控排单位的重要选择；另一方面，鉴于双方在碳减排指标交易、利用等环节存在交集，准确跟踪碳减排指标在两个国际碳交易机制间的流动、使用等情况对于确保单位指标不被重复利用、推动各方碳减排目标任务保质保量完成具有重要意义。

    四是碳价格领域的联系。考虑到碳减排指标有望在两个市场机制间流通，以及用于履约的碳减排指标均需按规则在核算东道国国家自主贡献等碳减排承诺时进行调整，若碳减排指标在不同市场机制之间流通时不存在壁垒，则不同市场成交价格有望趋近。得益于主渠道碳市场较大的市场规模和较强的公信力，其有望在碳定价领域获得较大的影响力，但也应注意到因行业碳市场率先启动实施而可能获得的定价主动权。

风险与挑战

    根据现阶段有关国际碳交易机制的磋商进展，以及国际碳交易机制建设的框架思路，可以发现不同气候治理平台下的国际碳交易机制虽在定位、功能、实施等领域存在差异，但机制间联动方式将强化不同气候治理机制间的联系，为缔约方统筹、协调不同渠道的应对气候变化与碳交易工作带来新的挑战并产生潜在影响。

    一是行业与主渠道碳减排目标实际关联。从表面上来看，UNFCCC与国际行业组织在碳减排目标设定边界上存在明显差异，但在考虑碳交易机制等实施政策工具后，缔约方在两个治理平台下的碳减排责任实际上紧密地“捆绑”在一起。具体来说，各方均根据《巴黎协定》提交了各自的国家自主贡献文件、明确了阶段性国家减排目标；同时，在CORSIA等行业碳市场下各方也承担了相应的碳减排目标，其超额排放部分将主要通过购买各方国内产生且被行业碳市场管理方认可的碳减排指标来抵消。该交易活动同样适用“相应调整”方式，即在核算东道国国家自主贡献目标年碳排放实际情况时加入该部分碳减排量，从而使国际行业组织下的减排压力传导至UNFCCC主渠道治理框架。若一国在行业碳市场的减排缺口全部由本国碳减排指标满足，一定程度上意味着该国碳减排义务的“等量”提高。

    二是适应不同决策规则难度较高。长期以来，缔约方在UNFCCC框架下主要通过协商一致的方式来确定应对气候变化行动安排、形成各自的碳减排责任和义务，能够较为全面、平衡地反映出各方主要关切。相较之下，在国际行业组织“少数服从多数”的决策规则下，有关碳减排行动安排的相关决定将集中体现大多数缔约方的意见，部分缔约方的关切可能难以得到支持。这意味着各方在为协调两个框架下国际碳交易相关议题开展谈判时，在处理好两者机制间联系的基础上，还需考虑设计差异化的磋商思路与策略。

    三是平衡推进谈判进程的难度较高。现阶段，各渠道下有关国际碳交易机制的谈判进展差异较大，其中ICAO通过的CORSIA即将进入实施阶段；  《巴黎协定》下市场机制相关议题谈判案文基本成型，亟待在解决重要政治性问题后得以通过、实施；IMO通过的碳交易机制则处于概念方案讨论的阶段，距离实质性谈判还有一定距离。不同谈判进程间进度的巨大差异使得各方平衡推进各渠道碳交易相关议题磋商时面临较高的政策不确定性，难以在宏观层面准确界定自身诉求。

    四是全球碳定价机制话语权争夺可能加剧。如果说当前国际范围内碳交易机制建设主要表现为碳价格差异显著的国家或区域碳市场建设，那么CORSIA的提出与实施在一定程度上为形成全球碳定价机制提供了可能和空间。与国家或区域碳市场相比，CORSIA打破了主权国家边界，形成了统一的市场规则，建立了一个符合各方标准的航空企业的跨境碳交易平台，其碳市场价格将具有较强的国际影响力与示范性。同时，考虑到 CORSIA等行业碳市场与其他国际碳交易机制间的联系，以及其对于大宗商品国际贸易等领域的潜在影响，各方在CORSIA等市场机制中获得定价话语权对于维护自身经济利益、掌握国际碳市场建设主动权具有重要意义。

对我国的启示

    一是权衡国际碳交易政策得失。随着我国在UNFCCC等全球气候治理渠道下所承担的碳减排目标日益增强，我国宜从履约便利性、行业发展影响等角度出发对包括国际碳交易政策在内的国际碳减排路径进行分析，通过比较做出政策选择。一方面，基于国际碳交易机制等政策工具属性，判断在既定碳减排目标约束下，相对于“硬性”节能降碳标准等行政管控手段而言，国际碳交易机制是否在减排成本、履约策略选择空间等方面具备优势。另一方面，也应关注国际碳交易政策实施对相关行业国际竞争形势的影响。以国际航运业为例，若IMO明确建立该行业碳市场，各方航运企业间的减排压力将促使“碳”成本得到充分重视，保证成本收益结构处于先进水平；同时，该举措也有望刺激新一轮船舶换代，促进造船业技术研发与市场拓展，结合我国造船业居于全球第一的竞争优势，将为我国造船等相关产业带来新的发展机遇。

    二是加强国际碳交易机制磋商协调。基于《巴黎协定》第六条、 CORSIA等国际碳交易机制相关议题谈判进度所存差异，识别各相关市场机制间关键交叉事项，评估该类问题磋商的可能走向及相互关联方式，分析不同机制对相关行业减排压力、国际竞争环境等方面的影响，结合UNFCCC等平台不同的决策机制，着眼于国际碳交易机制建设全局，提出具有建设性的解决方案，为引导建立公平、有效的国际碳市场作出贡献。

    三是统筹国际碳交易机制实施管理。鉴于国际碳交易机制实施将主要由各自领域主管部门负责，为准确掌握整体碳减排指标跨境转移情况，对国内市场主体参与国际碳定价竞争提供帮助和指导，可考虑建立专门的跨部门联席机制，从总体碳减排战略实施、行业低碳发展等角度出发，制定国内企业参与国际碳交易机制的总体原则与具体规范，做好机制间衔接工作，汇总交易信息，分析中方企业参与国际碳市场的得失及其对国内碳减排工作形势的影响，保障国家自主贡献等应对气候变化目标顺利实施，维护好国家经济利益。

    四是发挥国际碳交易机制产业导向作用。从推动国内低碳产业发展角度出发，可探索以售出碳减排指标获得市场“红利”为激励，以相关产业碳减排成效与技术发展潜力为着眼点，筛选出一批可鼓励优先参与国际碳交易机制的产业与项目类型，建立清单管理模式并定期根据国内外发展形势进行调整。在国内相关批准流程中为清单内碳减排项目提供“绿色通道”，为其在通过国际碳交易获取经济收益提供便利，在培育绿色新兴增长点的同时，提高相关产业的国际竞争水平。

    五是以全国碳市场建设为中心推动建立成熟稳定的碳定价模式。真实、有效的国内碳价格是中国企业参与国际碳定价竞争的主要参照与基本条件，应尽快推动全国碳市场等碳定价政策工具实施、落地，健全碳交易制度体系与管理规范，稳步扩大碳定价覆盖范围，持续完善相关机制设计，增强市场参与者对碳市场实施逻辑、运行特征等方面理解，丰富市场交易产品、提高市场流动性，逐步形成具有代表性的碳价格，为中国企业权衡跨境出售碳减排指标等市场策略提供支撑，为在体制机制层面探索国际碳市场链接的模式提供基础。

摘自《环境保护》2021年第13期

网址：《巴黎协定》下国际碳排放权交易机制建设进展与挑战及对我国的启示 https://www.yuejiaxmz.com/news/view/453151

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