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健康交通、健康出行——世界大城市交通发展希望之道

——《伦敦交通发展战略草案》评述

杨涛

【按语】自从人类发明了汽车，也就与汽车产生了千丝万缕的联系。汽车带给人类便利的同时，也带来了很多全球性问题。例如，机动车爆发式的增长使得交通拥堵现象日益严重，城市交通的能源消耗增加，并加剧了城市的空气污染，对全球气候变化和生态环境产生负面影响，也危害着人类的身心健康。交通安全问题也是层出不穷，交通事故率居高不下…… 。作为世界金融中心的伦敦，在上世纪五六十年代，曾是全球交通最拥堵的城市之一。在经历了拥堵带来的各种阵痛后，一直积极探索着缓堵的破题之道，其在中心区征收交通拥堵费的举措已经成为治理城市交通拥堵的经典案例。近日，cityif公信号摘要报道了伦敦市最新发布的《市长交通战略草案（2017）》（Draft Mayor’s Transport Strategy 2017））。提出了要进一步限制小汽车使用，实现2041年步行、自行车和公共交通出行的比例达到80%的目标和倡导健康街道、健康市民，提升公共交通体验和构建新的居住和就业场所的三大城市交通发展战略，再次凸显了对绿色、集约、可持续交通发展的战略述求。读后深感震动、深表赞同、深有启示。

1、立足于千万级的世界城市，力主构建绿色出行主导的交通模式

英国早已完成了全国城市化进程，城市化率已经高达91%。伦敦也早已是公认的世界城市之一，现状人口870万。此次《市长交通战略草案（2017）》立足展望2041年大伦敦城市与交通发展战略。预测2041年伦敦人口将增加到1050万！这一惊人的预测大大超乎我们的想象。其准确性、现实性如何？依据是什么？目前还不得而知。但至少可以给我们的启示是，世界大城市的集聚与成长还远远没有停止，也是难以抗拒的客观规律。大城市、特大城市的人口集聚并不可怕，关键在于选择怎样的城市与交通发展战略与路径。伦敦市长的答案是“伦敦人需要安静、安全、无障碍的街道，这些街道并不是由机动车主导，而应该适宜于步行、自行车以及人们静静在此享受光阴”。因此，伦敦确立的交通战略目标是：到2041年伦敦市的步行、自行车和公共交通等绿色出行比例由2015年的64%提高到80%。对于小汽车交通，伦敦将成为不友好的城市，要将内伦敦的拥堵收费政策提升到全伦敦任何道路上按照小汽车出行的每车公里进行收费。

中国作为14亿人口的大国，城市化进程远远没有达到发达国家水平。可以预见，除了北京、上海、天津、重庆四大直辖市均为超千万巨型城市之外，大多数省的省会城市（至少20个以上）也将在不久的将来跻身于千万级巨型城市之列。伦敦的城市交通发展理念、目标和战略非常值得我们学习借鉴。中国的城市机动化进程也已经进入到极为敏感而困难的关键时期，严重的雾霾和拥堵正在从特大城市向全国大中小城市乃至小城镇蔓延，可谓已经到了一个需要拉响紧急警报的“黑色交通”年代！笔者日前发文解读中央关于供给侧结构性改革在城市交通领域的体现和落实，其核心观点也是尽快转变“以车为本、以路治堵”的错误思维与做法，实行城市道路交通时空资源的再分配，减少小汽车的占用和霸权，将更多的时空资源向步行、自行车和公共交通这样的绿色交通转移。

2、城市发展、交通发展，“健康为本”

此次伦敦发展战略中提出的“健康街道、健康市民”的核心理念，提出了十个健康街道指标，旨在重新塑造交通资源公平分配、可达性强、具有包容性和吸引力的城市街道空间，为行人提供低碳、绿色、美丽、舒适、宜人的高品质步行环境和安全的交通服务，为步行、自行车以及公共交通方式提供公平的路权和便利，健康街道在本质上是对步行、自行车、公共交通等传统绿色交通的一种追认和回归。

其实早在1986年，世界卫生组织（WHO）就已经明确提出了“健康城市”的概念。上世纪70年代，受简·雅各布斯对美国城市街道过度小汽车化的严厉批判影响，开始推行“完整街道Complete Streets）设计”的理念与行动，其核心思想就是建立可步行、可骑行、舒适而有活力的街道空间与环境，鼓励人们步行、骑车或乘坐公共交通出行。

笔者认为城市要让市民有获得感、幸福感，最重要的是这个城市应当是一座健康的城市，那里的市民都是健康的市民。因此早在2009年提出了“健康路网、健康交通”的理念与目标，健康城市的道路网体系应当是“有机、活力、生态、宜人、公平、安全”的，具有合理的等级级配、网络布局、功能组织、设施配置和精细设计、精细管理，满足人和物的安全、高效移动和输送，同时具有适宜人驻足、交流、欣赏的优美的道路景观、开敞空间、文化特色和安静清洁的环境。

在30多年中国爆发式的机动化进程中，我国大量的历史街区、历史街道受到强烈冲击甚至摧毁！历史的街道不仅具有交通功能，还具有社交功能，是城市生活的重要场所。而伴随机动化进程的发展，街道空间的活力受到破坏，城市生活品质出现下降，人类追求充满活力、安全、可持续且健康的城市这一梦想也变得艰难。中国也曾经是闻名于世的世界第一自行车王国，经历了近30年爆发式增长的机动化冲击，自行车交通在城市交通中的地位已经岌岌可危！步行交通更是举步维艰！尽管一些城市意识到了回归绿色交通的必要性、紧迫性，开始重新重视自行车交通设施建设，但是，并没有对小汽车交通霸权做出必要的反思和纠正，而是热衷于化巨资在郊外建设连绵数百公里甚至上千公里的绿道，在城市内部把步行和自行车最需要的街道让渡给小汽车，再建设骑车人极不方便的高架自行车道，还美名曰“自行车高速公路”！还有人试图发明不影响小汽车通行的空中“巴铁”。这种本末倒置的思维与行动有必要认真彻底的检讨和反思，伦敦新版交通战略给了我们极好教案。

3、公共交通体验提升战略——反城市化进程常规思维的惊天之举

新版伦敦市长交通战略草案中另一大交通战略是提升公共交通体验，即利用健康街道方法促使短距离出行向步行或骑自行车转移，然后，通过将WiFi引入地铁、适当给予公共汽车优先权、保持公共交通的优惠票价等多种举措，提高公共交通服务水平，增加其交通吸引力。同时与步行、自行车交通无缝衔接，形成对个体机动化出行的竞争力，从而削弱小汽车的主导地位。在此基础上，伦敦还雄心勃勃提出，开通两条新的穿心轨道交通Crossrail线（此线将于2019年就投入运营）和Crossrail 2线计划，期望将东南英格兰乃至全国的企业、居民和通勤者吸引到伦敦及其市中心来（难怪他们预测到2041年大伦敦人口将达到1050万！）。早已完成了城市化进程的老牌帝国主义国家，英国还有如魄力，不再考虑如何疏解伦敦的人口和就业岗位，反而要通过公共交通的大幅提升，在大伦敦地区创造大量的居住与就业新机会，将全国的人口与就业继续向大伦敦集聚！这可谓是反城市化进程之常规思维的惊天之举也！伦敦是著名的“田园城市”理论发源地，也是最早开展环形绿色隔离带、大城市功能疏散、卫星城建设实验的城市。其实践的结果既有成功经验，也有失败教训。最大的成功是全国性的文化保护与复兴、生态环境保护、国家公园和美丽乡村建设，最大的失败是大城市人口与功能疏散。这也许就是此次“伦敦市长交通战略”提出这样大胆反城市化进程之常规思维惊天之举的理由。

新中国建立半个多世纪以来，中国的城市化发展理念始终坚持“严格控制大城市特大城市、适度发展中等城市、积极发展小城镇”，已经实践证明是不现实、不成功的。原因是这样的理念违反了城市化进程的客观规律，也与世界城市化进程实践不符合。党的十八大以后，国家“新型城镇化”战略，强调了以人为核心的城镇化道路，突出了城市群和城乡统筹两大重点，明确了优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。这是我国城市化发展理念与布局的重大调整，是十分正确的战略决策。而在新型城镇化战略具体实施策略与路径上，我们还需要认真学习借鉴国际先进国家与城市的经验，无需片面追求特大城市大城市人口与功能疏散，坚定不移推进以中心城市为龙头的城市群和都市圈发展，突出强化公交优先、公交引导和公交都市发展策略实施，加快以高速铁路、城际铁路、都市圈和城市轨道交通及多层次多模式路面公共交通、城乡公共交通建设，大力提升公共交通服务水平和乘客的公交服务体验，由此来支撑、带动、引导和促进城市化、城市、城乡的健康协调发展，创造更加美好的城市生活、居住和就业空间，以此来顺应我国城市化水平持续提高，大城市人口与功能持续集聚与增长的必然趋势。

4、“绿色交通”是城市交通综合治理的治本之策

伦敦2017年交通发展战略重申了绿色交通在缓解交通拥堵中的重要地位，强调了“交通系统不仅仅服务于交通需求，也要注重营造人性化的城市活动空间”的核心理念，其本质是维持城市可持续发展的的绿色交通理念，是对过去街道设计的反思，也是新时期交通规划思路的重大转变。

国内城市正处于小汽车时代后期的拥堵陷阱中，依然偏离绿色交通的方向，导致交通结构失衡、拥堵加剧。然而，如果还坚守“因堵治堵、以路治堵”老路是没有任何出路的，只能越治越堵！单相思、单一性地强调公交优先、公交主导，无差别化进行公交分担率指标考核，其实也是缘木求鱼、画饼充饥，并不能够有效应对人们瘾君子式对小汽车的诱惑与偏好和猛虎般个人机动化的冲击与挑战，只有立足于建立步行+自行车+公共交通完整的绿色交通模式，考核完整的绿色出行比重，引导真正体面而普及化的绿色出行，才能满足大中小城市普适性的中国城市交通可持续发展之根本诉求。

绿色的交通发展战略是应对气候变化与能源危机的重要举措。目前我们的绿色交通发展是不健全的，交通建设和管理粗放化，许多工作流于概念和表面。例如，虽然大多城市都倡导“公交优先”发展的理念，但真正将“公交优先”落实到位的城市或地区不多，公交优先战略推进缓慢。公共交通服务效率和品质较低，不具备转移小汽车客流的显著优势。长期以来忽视步行、自行车的通行需求，在与日益增多的机动车辆竞争过程中，步行和自行车交通成为了弱势群体，慢行交通通行空间不断受到排挤、出行环境日益恶化，出行安全难以保证，以人为本的理念显得苍白无力，只是空洞的口号而已。

城市交通是节能减排的重要领域，步行和骑行自行车都是既健康又环保的出行方式，它们的碳足迹几乎可以忽略，且道路空间占有率远远低于小汽车驾乘者。扬盖尔在《人性化的城市》一书中提到，如果步行或骑车能够成为正常的日常活动方式的一部分的话，一个健康的城市的愿望就可得到引人注目的强化。近年来，伴随共享单车在国内的爆发式增长，自行车交通重新回归到我们的生活，城市规划和决策者们应以此为契机，重新审视现有的交通发展模式以及管理建设中暴露的问题，转变传统的交通治堵思路和观念，充分认识步行、自行车交通方式的重要性，构建完整、友好、舒适的步行和自行车交通系统，充分考虑步行、自行车交通与公共交通系统的衔接，加强自行车停车的建设和管理，倡导“步行+公交”、“自行车+公交”出行成为既经济又有效缓解交通拥堵的方式。同时，以提高 “公交提速、提质、提效”为突破口，真抓实干，保障公共交通路权，提高公交系统覆盖率、快捷性、舒适度和准点率，因地制宜发展大容量轨道交通。

可以说在各种交通方式此消彼长，交通发展模式亟待变革的总体发展趋势下，坚持发展步行、自行车和公共交通的绿色交通方式，是打赢交通拥堵战役的长效化手段。城市应持续加大其步行、自行车和公共交通等环保、绿色交通的建设力度，逐渐消灭城市居民使用小汽车方式出行的“热情”，方可建立公平健康的城市，实现可持续发展。

总之，只有从全局高度认识到低碳交通、绿色交通的重要性，坚定不移地走绿色、健康、可持续发展之路，建立绿色交通保障和小汽车防控两大体系，才能在人口增长和资源紧张的压力下，走出健康、良性、可持续的城市交通发展治理正确之路。

2017.7.6

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