从“规模集聚”到“功能提升”——人口功能优化布局要适应世界级城市群的发展趋势

城市规划应考虑人口增长和老龄化趋势，提前布局养老设施 #生活知识# #社会生活# #城市规划#

　　作者：杨宇（中国科学院地理科学与资源研究所研究员）

　　城市群发展的趋势

　　2011年—2022年间，中国城镇化率从51.83%上升至65.22%。至2035年，中国常住人口城镇化率将达70%以上，城市群的发展进入到中后期的发展阶段，城市群的发展从“规模集聚”向“功能提升”转变。

　　京津冀、长三角和珠三角城市群是我国人口规模最大、经济活力最足和创新能力最强的城市群，在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面均走在全国前列，在人口规模、经济规模等指标上，也位居世界城市群的前列。但在世界城市群综合竞争力方面，在全球优质资源的竞争与配置中，与美国东北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群等依然有明显的差距。

　　未来建设世界级城市群面临三个挑战：首先是产业经济功能，如何提升三大城市群的产业经济功能，提升高端制造业和知识创新经济等在全球价值链中的资源配置能力？其次是创新与人文环境，如何提升城市群的创新环境和人文环境，加强城市群的全球人才集聚能力和技术研发能力，提升在全球创新网络中的国家整体竞争力？最后是城市区域功能协调，如何提升城市区域的功能协调和一体化，促进人口、产业、公共服务业等的有序组织，增强城市群人民群众生活的满足感和事业的获得感？

　　从城市群的功能本质上来讲，无论是城市群发展目前存在的普遍性问题，还是京津冀、长三角、珠三角建设世界级城市群面临的挑战问题，都离不开既有城市群功能提升和城市群人口功能的匹配性问题。建设世界级的城市群，必须建立起与世界级城市群相匹配的人口功能，才能在产业发展、科技创新、人才汇聚等多个方向上形成发展的合力。

　　中国城市群人口功能布局的特征和问题

　　1、城市群地区人口高度集聚，总人口规模呈现持续增长的态势。当前全国超过10亿人生活在城市群地区，占全国人口比重的70%左右。其中京津冀、长三角和珠三角城市群集聚的人口规模最大，超过3亿人，占全国人口四分之一，是我国人口密度最高、外来人口规模最大、人员交往最频繁的城市群。人口向京津冀、长三角和珠三角三大城市群集聚态势依然强劲，未来京津冀、长三角和珠三角城市群的优化与调控面临着总人口规模增长和城市群内部人口功能优化的双重压力与挑战。

　　2、老龄人口、流动人口和人才等结构性问题对城市群人口功能布局提出新挑战。城市群功能与人口结构不匹配的特征问题日益凸显，主要表现在老龄人口、流动人口和人才等不同类型的人口功能方面。

　　第一，城市群老龄化问题突出。我国65岁以上老年人口比重已经超过10%，京津冀、长三角和珠三角城市群均面临不同程度的老龄化问题，城市老年居民养老问题和城市群的创新活力等方面面临挑战。

　　第二，流动人口的问题凸显，城市群的核心城市人口净迁移率仍然显著高于其他城市。京津冀、长三角和珠三角城市群的常住人口普遍高于户籍人口，流动人口市民化及公共服务设施一体化保障压力依然较大。

　　其三，人才结构成为城市人口功能布局的重要影响因素。城市群地区已然成为国内人才高度集聚的首选目的地，三大城市群常住人口中大专及以上学历人口比重均显著高于全国平均水平。从国际人才来看，相较于美国东北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群等世界级城市群和旧金山湾区等，我国城市群的国际人才体量和比重仍然明显偏低。

　　3、产业转型升级和科技创新竞争对城市群内部人口功能布局优化提出新挑战。改革开放以来，“世界工厂”效应推动了沿海地区剧烈的城市“人口-产业”集聚，形成以产引人、以人兴产、产城互促的城市规模扩张的模式，催生了规模体量宏大的超级城市群。城市群不再表现为中心城市为核心的明显位序分布的等级结构，而是呈现出多元化的发展趋势。不同城市群分异特征明显，京津冀城市群中大多数河北城市仍然属于中小城市，表现为中心-外围的等级规模特征；珠三角主要城市均发育成为超大城市、特大城市和大城市，形成大城市为主体的网络化组织特征；长三角城市群各个层级城市群发育相对均衡，基本形成大中小城市协调发展的城市群区域。2019年，我国常住人口城镇化率突破60%，城镇人口增长和城市规模增长放缓，城市群内部人口功能布局迎来从“规模增长”到“功能优化”的挑战。

　　一是产业转型升级影响劳动力结构，外资撤资、产业转移、新旧动能转换等对传统制造业大城产业转型带来挑战，制造业技能型劳动力如何转岗、就业和定居面临挑战。

　　二是科技创新时代的“人才竞争”，数字经济、智能制造、前沿科技等是提升现代城市群整体竞争力的重要内容，城市群如何协调各城市人力资本优势、提升科技创新能级面临挑战。

　　三是“城-城”人口迁移加剧，随着优势产业、就业机会、教育、医疗、文体等资源向超大、特大和大城市集聚，低层位城市向高层位城市的层递人口迁移愈发突出，如何一体化协调大中小城市职能分工、提升中小城市人口吸纳能力面临挑战。

　　4、生态文明建设和人居环境诉求对城市群人口功能有序集疏提出新挑战。在相当长的一段时期内，我国工业化和城镇化发展的资源环境代价较大。新时代，生态文明建设和人民群众越来越高的宜居环境诉求，倒逼城市群在承载力范围内，对宜居和宜业功能进行再组织和优化调控。

　　一是城市群的资源环境承载力不是无限增长的，且本底条件并不是均质的，难以满足城市群规模的无限扩张和内部城市间无序的集聚，如京津冀城市群部分城市面临水资源短缺问题，深圳土地资源瓶颈问题依然突出，如何协调不同城市群之间和城市群内不同城市之间的人口承载容量、有序推动跨区域自然资源调配重组面临挑战。

　　二是生态宜居与环境保护问题依然严峻，最典型的例子就是空气污染和固体废弃物垃圾的处理问题，严重影响了城市的宜居环境建设和生态环境维护，并损害了居民健康。如何提升城市群环境治理水平，在城市群内形成宜居宜游宜业的合理格局面临巨大挑战。

　　三是城镇居民对人居环境幸福度和满意度的诉求提升。绿地、广场、公园、城郊游憩场所等开敞空间是居民生活身心健康的重要载体，亟需推进城市群内部人居环境一体化提升和城市交界郊区环境一体化共建共享。

　　世界级城市群人口功能布局优化的基本方略

　　京津冀、长三角、珠三角城市群仍将保持人口与经济集聚态势，加快建设世界级的城市群，更高层次地融入世界城市网络进行全球资源的链接与调控，符合国家以城市群为主体形态的城镇化发展战略，也符合城市群发育的客观规律。世界级城市群的突出标志，就是在全球城市网络中占据枢纽地位，在全球技术创新、文化传播和现代经济培育等方面具有全球资源配置的能力。

　　这就要求以功能导向对城市群区域进行重构。核心要求表现在：一是城市群必须把集聚高素质人才、形成与世界级城市群相匹配的人口功能作为建设重点，引领全球的技术创新和文化传播。二是城市群整体参与全球竞争，要求城市群必须在内部形成人口与产业布局的合理配置，在现代经济培育方面形成“城市-区域”的组织模式。优化城市群内部的人口布局，不仅是减轻超大城市人口过度集中所带来的“城市病”，同时也是实现世界级城市群人口功能高层次化，提升城市群整体参与全球竞争的必要手段。三是具有全球视野的人口功能布局优化，必然考虑世界级城市群多元人口结构对于城市空间和城市功能的差异化需求，提高城市群综合承载能力。

　　为此，提出城市群人口功能优化的基本方略：

　　一是要以持续人口集聚态势为前提，增强世界级城市群的人口综合承载能力，在总人口规模增长的过程中优化城市群内部的人口功能布局。创新人口功能的地域空间组织，鼓励在城市群核心圈层周边建设宜居小镇或专业核心镇，以高品质居住社区郊区化推动超大城市的多中心结构发育。

　　二是以提升特大城市的能级为保障，通过调控特大城市功能并建立与之相匹配的人才、土地等政策，实现超大城市人口疏解过程中的升级。特大城市应是以信息与决策中心、文化窗口与门户功能、创新创意与现代经济为主的综合性中心，把建立全球视野的人才结构体系作为核心战略，打造与世界先进水平接轨的高端国际人才相对集中的工作场所和生活社区。统筹超大城市非核心功能，技术、产业、公共服务、就业向中等城市同步扩散，以高质量就业结构持续推动高质量的经济结构转型和城市群空间结构优化，引导中等城市成为城市群产业协同与区域协同的主要承载体。

　　三是多策并举，推动城市群人口功能与产业功能、城市功能布局的优化与协调。产业纵向和横向分工相结合，通过产业功能在城市群内部的优化布局，实现“以产带人、以业留人”；人居环境均质化和特色化相结合，通过打造不同城镇对不同类型人（才）的吸引力，实现“产随人走”；基于职住平衡和“服务一生”等不同理念，发展功能型和魅力型城镇，提高生活福祉水平。以中小城市为主体，加快构建以社会保障、养老服务、健康支持、宜居环境为核心的应对老龄化制度体系和养老公共服务体系，推动超大城市老龄人口向中小城市转移，引导多中心宜居康养小镇建设成为城市群的重要有机组成部分。

[责编：徐倩阳 ]

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