构筑法官员额制改革冲突的缓冲带 —未入额法官安置制度设想

发布时间：2024-11-10 09:37

构筑法官员额制改革冲突的缓冲带

—未入额法官安置制度设想

三元区人民法院李琳郭鹭虹

论文提要：

党的十八届四中全会提出要建设高素质法治专门队伍。法官员额制改革作为建立高素质、职业化、精英化法官队伍的一项重要改革措施，早已经在部分法院试点推行，员额制改革的概念也渐渐深入人心。然而，已有的试点工作反馈了一些存在的问题：员额有限导致部分优秀人才出走法院、因经济发展及立案登记制应发案件数量快速增长、案多人少的矛盾更加凸显。笔者认为上述问题都与员额制改革中，未能顺利入额的法官相关：出走的优秀人才以未能入额的法官为主，合理发挥未入额法官的作用可以很大程度上缓解案多人少矛盾。本文意在对未入额法官安置制度作出探讨，一方面，针对年龄较大，有多年审判经验的老法官，建议安排到调解处，对案件进行调解，缩短案件审理周期，以最少的司法资源降低案件数量；另一方面，对年轻法官，转为法官助理，与员额法官之间建立师生关系，给年轻法官学习、成长空间。（全文约8910字）

关键词：司法改革配套措施未入额法官安置

主要创新观点：

法官员额制改革正在有序铺开，对于进入法官员额的人数比例、以何方式挑选入额法官、入额后法官的待遇提升等改革热点问题的讨论已经很多，但是针对法官员额制改革中未入额法官安置制度的探讨却相对更少。本文试图针对基层法院法官群体现状进行分析，推导出最有可能入不了员额的法官类别，针对不同类别未入额法官，设想出一套符合其心理、利益、职业预期的安置制度，力求一方面保证未入额法官继续保持作为法官的职业尊荣感，另一方面，为青年未入额法官明确职业成长道路、为法院队伍持续性发展提供保证。

以下正文：

{C}一、{C}法官员额制改革带来的“未入额”问题

（一）“未入额”影响了部分法官的职业空间，导致人才流失

法官员额制的精髓在于，“通过制度革新所释放的趋好效应来吸引和留住法律人才，并以此为契机优化审判资源配置，将优秀法律人才集中到审判一线使其执掌起司法大权，从而全面重塑司法公信力，提升法院权威，实现‘让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义’的终极目标”。{C}[1]{C}然而，由于员额制所设定的法官比例，必然造成部分现有法官不能进入员额，由此可能导致人才的流失。首先，对一部分已经具有审判员资格法官来说，在经历员额制改革后可能失去审判资格，这对年纪稍大的法官而言，要从为之自豪的“法官”岗位转为“辅助人员”，为原本同是“法官”的同事“辅助工作”，在心理上产生落差也是人之常情。其次，对刚担任法官不久又将面临被排除出法官队伍的年轻法官来说，员额是固定的，一旦出局，要再次进入法官队伍，就要等员额内法官退休空余出员额或该地区案件数量剧增、增加员额数量，晋升希望微乎。再次，对于已经担任领导职务且能够入额的法官来说，如何协调审判工作与行政管理工作的压力也是很现实的问题。优胜劣汰是基本规律，若离职的都是能力有限，不能胜任法官职位的人，这正符合本轮司法改革的初衷，但没有能力的人不一定会选择出走，一些有学识、有理想的中青年法官却正在流出。{C}[2]{C}因此，从已有的新闻报道来看，在员额制改革初期，没有出现各路精英争相进入法院的盛况，反倒是不少法官离职的新闻频现报端。

{C}（二）{C}“未入额”将涉及个人利益，会阻碍员额制改革的推进

法官员额制改革前，法官的“帽子”数量不受限制，许多领导、后勤人员也有审判资格。而按照本次改革目标，改革之后，“帽子”数量减少，而具有这些“帽子”就意味着提高现有经济待遇、社会认同感。因此，员额制改革涉及到每一位具有法官资格的人的切身利益，事关“进出”，法官个人利益的考量也就成了司法改革中受到阻力最大的部分。在现有法官中，谁有资格入额，谁不能入额？这对某些担任领导职务而没有在业务庭办理案件的法官们来说，正在面临抉择。此外，还有部分阻力来自年纪稍微偏大，已经从事多年审判活动的法官们，从现有的法官员额制改革中可以看出，法官员额是需进行考试，一些年长的法官纵使有丰富的审判经验，也未必能在考场上与年轻一代一争高下，他们对法官员额制改革也表现的并不积极。

可以看出，法官员额制改革面临的困境与如何良好地安置未入额法官有着非常密切的联系。近年来，选择从法院离职的法官以中青年为主，这部分法官担心不能入额后，其社会地位、待遇不如从前，因而选择出走法院。部分不打算出走的法官出于同样的担心，对法官员额制改革也持消极态度。“如果无法对现有利益进行合理权衡，就无法动员利益相关方参与改革，甚至会走向改革的反面，妨碍其他改革事项的深入推进。”{C}[3]{C}要“对现有利益合理权衡”，主要要解决未入额法官安置问题，若不能妥善处理该问题，将引发一系列严重后果。

{C}二、{C}未入额法官安置不当将引发的问题

（一）审判业务边缘化、法院人员结构进一步向“非审判”倾斜

通常，我们根据业务内容，把法院职能部门分为审判部门与审判辅助部门，以福建省S市S区人民法院内设职能部门为例：

审判部门

审判辅助部门

民一庭、民二庭、行政庭、生态资源庭、调解速裁庭、少年与家事审判庭、刑庭、Z人民法庭

诉讼服务中心（含立案庭与信访室）、司法行政装备科（含财务室、驾驶班、行政科）、办公室（含创建办、文印室、文秘宣传室、档案室）、纪检监察室、政治处、法警队、人民陪审员办公室、审管办、审监庭、执行局

从上表我们可以看出法院内设部门中审判辅助部门居多，若通过法官员额制改革，在现有法官中，再排除部分有审判资格的人员充任到审判辅助部门，将出现法官数量更少而审判辅助人员更多的情况,这使得法院人员结构“一头大”的情况更突出。“法院的审判业务部门呈现出弱势甚至被‘边缘化’倾向。与之相伴的不仅是法院业务部门职能的弱化，还包括法院人力资源的浪费。”{C}[4]{C}笔者认为，人民法院应以审判业务作为中心，应当通过合理安排，将未入额人员围绕审判业务进行安置，保证法院人员结构的合理性、效率性。

（二）案多人少矛盾更加突出，法官压力增大

随着社会发展，人们的法律意识日益增强，再加上立案登记制的实施，使得近年来诉讼案件数量急剧增多，人民法院办案压力日渐沉重。以重庆市南岸区人民法院为例，平均每个法官一年要办250余件案件，办案最多的法官一年要办超过300件案件。{C}[5]{C}为了应对急剧增加的案件，大多数法官不得不“五加二”、“白加黑”，加班加点消化案件，而长期处在这样的工作模式下，法官的身体将受到极大损害，以笔者所在的福建省S市S区人民法院为例，2014年，该院有3位一线法官住院治病，2015年，该院入院治病的法官人数达6人！虽然法官生病不全是由于工作强度大，但是一线法官长期超负荷的工作，必然对法官身体素质造成消极影响，甚至有邹碧华、宋玉宝等法官由于积劳成疾而英年早逝。法官员额制改革尚未在全国铺开，基层法院一线法官的工作压力已经面临爆表，若这边法官人数因“员额制”而减少部分，另一边却是越来越多的案件数量，案多人少矛盾更加突出，法院工作将不堪重负。

{C}（三）{C}降低法官职业吸引力，法官队伍缺少年轻人的充实

近年来，法院相关职位对年轻人的吸引力逐渐降低已经是不争的事实。“法科学生打破脑袋挤法院的现象正在消失。北京市公务员考试刚刚完成网报，十多个法官助理岗位出现无人缴费成功的尴尬现象。”{C}[6]{C}究其缘由，也与未入额法官安置制度有关。一方面，年轻人多处于结婚、生子、买房等人生重要阶段，在进入社会初期即面临较重的生活压力，高昂的生活成本使其偏向于放弃目前前景并不明朗的法官助理转而选择薪酬更高的律师、法务等职业；另一方面，由于暂时没有较好的未入额法官安置制度，使得“在法院的年轻助理审判员频频辞职，法院内部形成了人才流失的惯性”{C}[7]{C}这也使尚未进入法院的年轻人对法院相关岗位“望而却步”。法官队伍应当是动态中的“精英化、职业化”，若没有年轻人愿意进入法院，何来“源头活水”？基于此，对未入额法官做出合理安置，一定程度上缓解年轻人离职的浪潮，给年轻人一个可以期待的职业成长路径势在必行。

法官员额制改革事关每一位法官的切身利益，也关系到人民审判事业，员额制改革让我国法官走向职业化、精英化的方向没有错，但是在改革过程中，凸显了部分问题，笔者认为解决问题的关键在于妥善处理未入额法官的安置问题。笔者认为，对于未入额法官的安置问题，在允许未入额法官自由选择的前提下，针对年龄大的法官，设置调解处，安置其到调解处，负责案件调解；针对年轻法官，转为法官助理，协助员额法官处理事务，双方形成类似师生的帮带、辅助关系。

三、类型化的未入额法官安置措施构想

{C}（一）{C}目前法官队伍来源分类

现有法官主要有以下几个来源：（1）面向社会各界招干而进入法院的人员。上世纪80年代，法院面向社会各界招考干警，这批人经法院业余大学培训，取得了法学专科或本科学历，具备法学知识，最终成为法官队伍的中坚力量，这批人以60后为主，虽为法官中的主力，但已经开始面临退休，考虑已经没有事业上升空间、法官工作强度大，部分这类法官并不想进入员额。（2）经过科班学习的法官。这部分人大学的法学院经过系统的法学知识储备，拥有法学本科或法学硕士、法律硕士或法学博士学历，以70、80后为主，他们中大多数人在这次员额制改革中能顺利进入员额，但一些85后由于担任法官时间不长，很可能被排除在员额之外。（3）军转干部转入法院后成为法官。部队干部转业安置我国重要的人事政策。部分军人转业至法院后，通过司法考试，成为法官，这部分人在现有法官中数量不大，在本文中，不作为有代表性的一类法官进行讨论。

（二）针对不同类未入额法官的具体安置措施

1、设置调解处，部分未入额法官担任调解法官，专司案件调解

诉讼调解是我国的优良司法传统, 被西方国家誉为“东方经验”。由于调解具有快速、节约的特点，对减轻法院案件压力有很大积极意义，因此，笔者认为，可以利用未入额法官组成专门调解部门。具体为：不改变现有待遇，设置由未入额法官及书记员组成的法官调解处，对立案庭新收的所有民事案件进行调解，若10日内没有调解结果，则将案件移送相关庭室，由员额法官审理；若经调解达成结果，则在未入额法官手中调解结案。这样的做法可以剔除一些简易案件，将争议较大的疑难案件交由员额法官审理也符合精英法官审理疑难案件的改革设想。由于调解处要面临全院新收的民事案件，且调解案件可调可不调，对调解处法官的考核，笔者建议，以成功调解、撤诉案件数量为绩效考核主要参考标准，以形成激励机制。

有人对未入额法官能否继续进行案件调解表示质疑。笔者认为，未入额法官可以主持案件调解。理由如下：（1）即使是未入额的法官，其审判资格也是在符合法律规定后，经由人大任命的，其审判权来源并没有问题；（2）民事案件最大的特点之一是当事人权利自由，可以处分自己的实体权利及程序权利，经由调解处介入，当事人之间若达成和解协议，调解法官仅是对当事人之间的协议进行合法性审查及固定并不存在错案风险，若当事人不同意调解，案件将立即移送给审判法官，对当事人的权益并没有造成影响。

按照改革预期，法官员额制改革后，员额法官将走精英化路线，这并不意味着未入员额的法官就没有专业价值。部分年级稍长的法官因为年龄大，考试能力比不过年轻法官或者有些甚至是自己由于工作强度过大，自愿放弃进入员额，对这部分法官，其已经在审判一线工作多年，积累了丰富的实践经验，对待当事人之间的讼争，能够很好地把握突破口。如前文分析，若一刀切，将这部分法官转为法官助理，一方面会产生对改革的抵触，增加法院带队伍的难度，另一方面，将这些法官多年积累的经验、业务素质弃置，转而要求他们从事以事务性内容为主的审判辅助工作也有浪费人才之嫌。而将这些未入额法官安置到调解处对所有新收案件进行调解可以让其发挥优势，以调解的方式继续承担法官职责，从压力巨大的审判岗位转而到可调可移的调解处工作，相信大多数未入额法官对改革的抵触情绪将得到很好化解。

2、部分未入额转为有别于书记员的法官助理

{C}（1）{C}法官助理的职责

西方国家的法官助理或者司法公务员等，虽然名称各异，所从事的具体工作也各不相同，但他们的职责都是听从法官的指导，帮助法官完成审判工作以外的辅助性工作。{C}[8]最高人民法院在相关文件中对法官助理的职责作出了概括的规定：“协助法官查阅相关判例；总结国内外学者对同一问题的不同观点；帮助法官收集整理与案件审判有关的法律、法规；协助法官处理有关诉讼保全方面的问题；接待案件当事人及其代理人、辩护人等等。” 笔者认为，法官助理职责细化为以下几个：一、组织证据交换；二、审阅案件材料，归纳争点；三、代表员额法官主持庭前调解；四、接待案件当事；五、在员额法官指导下收集、调查、核实与案件有关的证据；六、在员额法官的指导下起草部分法律文书；七、办理员额法官交办的其他审判事务。

{C}（2）{C}法官助理应有别于书记员

法官助理与书记员都是审判辅助人员，但是而者的职责分工大有区别：《人民法院组织法》规定书记员主要从事复杂的机械性工作，具体而言有：一、装订、校对、打印法律文书；二、记录庭审笔录、调查询问笔录；三、信访接待，司法统计工作；四、归档和装订案卷材料；五、庭审前的其他事务性工作，如宣读庭审纪律，布置法庭等。书记员不必担心案件的审理，而法官助理则不同，其工作与案件实体或程序的关联性更密切，助理工作的顺利完成有赖于对案件的了解和助理自身的法律素养。“法官助理在审判活动中起着比书记员更加重要的作用，他所从事的辅助性工作在重要性上仅次于法官的审判工作。”{C}[9]{C} 书记员的工作以记录、送达、装订卷宗为主，繁琐、没有什么专业上的要求，法院甚至通过购买服务都可以完成该部分工作。笔者认为，未入额法官转为助理后，不应让其从事书记员的工作。

（3）注重对法官助理的培养

法院的主要职责是行使国家审判权，而审判权的主体是法官。法院中的年轻人扮演着传承历史、迈向未来的特殊使命和任务，未入额法官将以年轻人为主，法官助理作为司法审判的后备新生力量，是人民法院审判事业的未来。未入额法官转为法官助理后，一方面要着眼于其协助员额法官的工作职责，另一方面应当着眼于对未入额法官转为法官助理后的培养，为法官员额制培养备选人才。青年未入额法官大多接受过正规的法学教育，其有一定的理论知识储备，然而审判实践的处理需要法律基础知识，更多的是需要在掌握法律条文的基础上，运用法律思维方法指导审判实践。青年法官由于在某些方面离“精英、专业”的要求还有一定差距而未能进入法官员额，这种差距最有可能体现在由于审判经验不够引发的法律思维不足、庭审驾驭能力和案件调解能力以及文书制作能力的欠缺以及信访化解能力的不足。针对青年未入额法官的上述不足，笔者提出下列培养措施:a.与高校合作，在法学院开设法官助理提升班。为法官助理重回学校进行再学习创造条件，一方面可以由法学院老师对法官助理欠缺的法律知识进行针对性“回炉补课”，另一方面，可以由法学院师资与法官助理围绕其参与的法院工作实践进行法律思维方法的训练。b、对法官助理进行定向培养。法院年轻人热于参加学位教育，在考虑对法官助理的培养时应加以利用。为避免学位教育流于形式，可由法官助理所在法院与法学院校签订法官助理定向培养机制。该定向培养机制包含由法官助理与院校签订协议，规定参加在职学习的法官助理在学习期间要通过参加调研课题等形式，保证出有质量的调研成果等条件，落实法官助理的学位教育。c.明确法官助理与员额法官的导师关系。美国近代著名法官霍姆斯指出：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”通过建立导师学生之间的帮带关系，构建传承司法经验、培养法官助理、提高司法能力的培养模式。

3、员额内法官、调解处法官、法官助理的定位

（1）员额内法官作为审判工作中心

按照法官员额制改革思路，员额是为了留住法官群体中最精英的一部分，这部分法官主要审理普通程序案件、疑难复杂案件，员额法官具有独立的审判权、裁判文书签发权，对自己主审的案件终身负责。责任重大，待遇自然也要相应有提高，待遇将远高司法辅助人员及法院内的行政人员。改革后，员额法官以“审”为中心，主要处理围绕审判核心的工作而不应当承担调研、调解、送达、保全等事务性、程序性工作。应当为员额法官配齐法官助理、书记员，让员额法官从繁琐的司法辅助工作中得以脱离。

（2）调解处法官为员额法官审理案件前减少基数

作为精英的员额法官审理疑难、复杂案件，而相当数量的简单、有调解可能的案件则不应占用员额法官过多的精力。调解处法官负责对所有新收民事案件进行调解，大大减少案件数量。员额法官的待遇在现有基础上有大幅提高，而调解处法官因为未能进入员额，其的薪资待遇保持现状，在对其进行考核时，将调解案件数作为主要参考指标。

（3）法官助理协助员额法官处理审判事务，员额法官对法官助理进行一对一帮带

如前所述，员额法官应从繁杂的事务性工作中解放出来，处理事务性工作的任务由法官助理完成。法官助理与法官的职责大不相同，他虽然也具有法律专业的相关知识，但却不享有审判权，只能协助法官完成审判工作，法官助理应该定位为不享有审判权的法官辅助人员。{C}[10]{C}不同法官办案习惯、风格不一样，法官助理应在一段时间内相对固定地与某位员额法官合作。法官助理负责资料收集、案件庭前调解等“有法学专业技术含量”的辅助工作，有别于书记员的机械性工作，法官助理的待遇应与调解法官一样，不改变现有待遇，在考核时，与员额法官承办的案件除判决之外的质量为参考指标。

四、合理安置未入额法官的意义

（一）保留职业尊荣感，避免人才损失

经历员额制改革后，部分未入额法官面临心理落差，职业尊荣感缺失，影响其工作积极性，甚至将引发法院人才流失。一方面，安排部分未入额法官仍以法官身份进行调解，尽可能为没能入额的法官保留作为人民法官的职业荣誉感，疏导其失落心理；另一方面，让年轻法官与员额法官形成相对单线的帮带关系，给年轻法官一个成长空间，也避免人才外流，激发未入额法官的工作积极性达到司法改革“各尽其职”的理想状态。

（二）衡平各方利益，减小改革阻力

法官员额制改革的涉及各阶层法官的切身利益，必须找到各方利益最大化的平衡点，才能顺利推动改革。法官员额制改革对于30周岁以上，已经从事数年审判工作的法官并没有太大的影响，这些人大多有大学本科学历、尚在中青年，学习能力强，再加上几年的审判工作实践，进入员额顺理成章。改革阻力主要来源于法院的领导和年轻的助理审判员、审判员。

目前担任基层法院主要领导的大多是70年代出生的人，60年代和80年代的人都是少数。而担任领导职务的人，绝大部分都是因在审判工作中表现突出，和在管理、协调、调研、写作等方面有一定特长的法官，其审判水平不成问题，但是领导们习惯了管理、统筹工作，改革后让其回到审判一线岗位能否承受巨大的办案压力，恐怕精力和体力都无法胜任。若能让未入额法官通过调解大大减少案件数量，而让员额法官审理数量较小的复杂案件，以他们的审判经验和社会阅历，是可以胜任的。

法官员额制改革后，将产生一批被“退回”的年轻审判员或助理审判员，这些人要重新进入法官群体中，需经过较长的等待及激烈的竞争，这极大影响了法院留住年轻的优秀人才。对此，让部分有想法的年轻的法官到调解处以法官身份进行调解工作，即使没有进入法官员额，能够保有法官职业尊荣感，对另一部分有志于学习的年轻法官，转为资深法官的助理，为日后进入员额积累经验，也更有利于留住人才，同时也为改革后的法官员额培养预备人才。

{C}（三）{C}充分发挥调解的作用，缓解“案多人少”困局

法官员额制改革后，将未入额法官部分分配到调解处，对新收案件进行调解工作，将极大节约司法资源、减少案件数量。以三元法院为例，2015年，该院收到各类民事案件2409件，其中调解、撤诉结案共计1336件，调解、撤诉率达55.5%。实践中，由于法官面对巨大工作量，并没有时间在收到案件后即研究案情，组织双方进行调解，而是在案件经过排期、送达、开庭后才进入调解程序，事实上，有相当一部分案件的调解难度并不大，在收到起诉材料后即可进行调解。排除少数需要经过庭审、法官花费大量时间、精力才促成调解的案件，大多数案件能够在法官主持下经过一两次调解即可达成结果。若有专人对新收案件进行调解，一方面将极大简化法律程序，即为当事人节约诉讼成本，也节约法院司法资源；另一方面，也为案多人少的困局找到突破口：需要进入诉讼程序的案件数量大幅减少，案多人少的局面得到一定缓解。通过调解、剔除简单案件，这也符合员额制改革后，员额法官以案件“审理”为主的改革思路。

五、结语

我国正处于社会转型期，经济发展及人民法律意识的觉醒将带来各种的社会矛盾纠纷的增多，法院受理案件数继续增长的现象将持续一段时间。法官员额制改革是“精简法官数量，提高法官职业水平，建立高素质、高水平的法官队伍”的必经之路。但法官员额制改革不可一蹴而就，必须综合考虑各级法院的历史发展轨迹及法院人员队伍现状，制定合理的配套措施，尽可能减少改革阻力，寻求改革最好的利益平衡点，才能真正落实法官员额制改革，建立起一支高素质、职业化、精英化的法官队伍。

注释：

（1）刘斌：《从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑》，载《法学》2015 年第 10 期，第48页。

（2）2013年，上海法院辞职的法官超过70名，较2012年有明显增加。2014年共有105人离职，其中法官有86名。值得注意的是，这86名法官中，有17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63人是年富力强的“70后”。参见陈琼珂：《司法改革真能消解法官离职潮吗》，http://www.shobserver.com/news/detail?id=4592，2016年5月16日访问。

（3）屈向东：《“成本—收益” 视角下法官员额制改革的博弈问题》，载《理论探索》2016年第3期（总第219期），第118页。

（4）仝春景：《法官去行政化研究》，淮北师范大学，硕士论文，2015.5，第16页。

（5）严蓓佳：《法官流动的动因与防范》，载《人民法院报》2015年4月13日第二版。

（6）滑璇：《2016京考报名：法官助理大量空缺》载http://www.infzm.com/content/113043，2016年5月29日最后访问。

（7）屈向东：《“成本—收益” 视角下法官员额制改革的博弈问题》，载《理论探索》2016 年第 3 期（总第 219 期），第120页。

（8）蔡泽民：《法官职业化建设的探索与实践》，人民法院出版社，2004年版，第420页。

（9）张连超：《论我国法官助理制度的重构》，燕山大学硕士学位论文，2012年，第32页。

（10）王继福：《中美法院制度比较》，光明日报出版社，2007年版，第117页。

（1）刘斌：《从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑》，载《法学》2015 年第 10 期，第48页。

（3）屈向东：《“成本—收益” 视角下法官员额制改革的博弈问题》，载《理论探索》 2016年第3期（总第219期），第118页。

（4）仝春景：《法官去行政化研究》，淮北师范大学，硕士论文，2015.5，第16页。

（5）严蓓佳：《法官流动的动因与防范》，载《人民法院报》2015年4月13日第二版。